Sônia Cristina Lima Chaves
Julio Cesar de Sá da Rocha
Clóvis Zimmermann
Organizadores

Estado, proteção social e segurança pública

Salvador

EDUFBA

2019

UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA

Reitor

João Carlos Salles Pires da Silva

Vice-reitor

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Assessor do Reitor

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Estado, proteção social e segurança pública / Sônia Cristina Lima Chaves, Julio Cesar de Sá da Rocha, Clóvis Zimmermann, organizadores.- Salvador : EDUFBA, 2019.

850 kB ; epub. - (Coleção E-Livro).

ISBN: 978-85-232-1837-9

Modo de acesso: https://repositorio.ufba.br/ri/handle/ri/29766

1. Política social - Brasil. 2. Segurança pública - Brasil. 3. Estado-providência. I. Chaves, Sonia Cristina Lima. II. Rocha, Julio Cesar de Sá da. III. Zimmermann, Clóvis.

CDD - 361.61

Elaborada por Evandro Ramos dos Santos CRB-5/1205

Editora filiada à

Apresentação

Estado, proteção social e segurança pública discute o Estado, seus diferentes modelos, a proteção social dispensada e a questão da segurança pública. A obra representa o esforço do debate entre pesquisadores do Mestrado Profissional em Segurança Pública, Justiça e Cidadania da Universidade Federal da Bahia (MPSPJC/UFBA) do Programa de Pós-Graduação em Sociologia (PPGS/UFBA), do Programa de Pós-Graduação em Direito (PPGD/UFBA) e do Programa de Pós-Graduação em Saúde Coletiva (ISC/UFBA). Esta é uma reflexão importante no momento atual, principalmente diante de uma provável crise do Welfare State e a gênese de um Estado de nova conformação, com perdas de direitos anunciadas e deterioração de conquistas sociais históricas.

Assim, a primeira parte dedica-se a explorar o tema da proteção social do ponto de vista teórico e também a partir de estudos empíricos. A segunda, explora o diálogo com a segurança pública, buscando a contribuição de pensadores como Boaventura Santos, Pierre Bourdieu e Giorgio Agamben.

Na primeira parte é apresentado um conjunto de sete capítulos que buscam analisar diferentes perspectivas do Estado de Bem-Estar e proteção social. No primeiro capítulo, Mainara Mizzi Rocha Frota se propôs a analisar as Abordagens teóricas marxistas sobre Estado de Bem-Estar Social e as políticas sociais. No segundo capítulo, Gepherson Macêdo Espínola aborda as Desigualdades e políticas sociais: apontamentos sobre a não consolidação de um Estado de Bem-Estar Social no Brasil. O terceiro versa sobre os Programas de geração de renda e combate à pobreza na Bahia: análise do surgimento do programa Vida Melhor Urbano. Articulação com o Sistema Único de Saúde (SUS) é o tema do quarto capítulo, de Vanilton Caetano, que aborda a Representação social e estigma dos beneficiários do Programa Bolsa Família no subúrbio de Salvador – Bahia. A relação entre as Políticas Sociais, gênero e familismo é problematizada por Nzinga Mbandi (Dayane Nayara). Por fim, Daniela Santos do Rosário se propõe a tratar de Diversidade cultural e ensino étnico racial: políticas públicas educacionais em comunidades remanescentes quilombolas.

Na segunda parte, o sétimo capítulo, de autoria de Jader Santos Alves, aborda um novo modelo de segurança pública a partir de uma ecologia do reconhecimento. Na sequência, Jônatas Oliveira dos Santos e Julio Cesar de Sá da Rocha discutem a Criminalidade, favela e negação de direitos: elementos constitutivos do apartheid social no Brasil. No nono capítulo, José Dutra de Lima Júnior analisa O Estado laico, o sistema prisional brasileiro e sua população carcerária. Em seguida, O capítulo 10, de autoria de Ernesto Cabral de Medeiros e Sônia Cristina Lima Chaves, aborda O Estado de Exceção e a discricionariedade policial no Estado Constitucional, tema também abordado por Anderson Mascarenhas Santos no capítulo seguinte. Na continuidade dessa seção, Renato Mendes Costa Figueiredo aponta as alternativas penais como avanço em relação à pena privativa de liberdade. Gilber Oliveira e Sônia Cristina Lima Chaves também analisam o desenvolvimento dos Comitês Interinstitucionais de Segurança Pública, indicando as potencialidades dos mesmos. Em seguida, Marjorie da Silva Ribeiro Souza contribui com Breves reflexões sobre a criminalização das drogas no Brasil e o campo jurídico a partir de Pierre Bourdieu, Daniela Barreto analisa a proposição dos conselhos comunitários de segurança como espaços de cidadania. Nos dois últimos capítulos são apresentados estudos empíricos internacionais de países com diferentes posições do Estado de Bem-Estar Social: Alemanha e Guiné-Bissau.

Esta coletânea, portanto, se propõe a ser um espaço de exercício da interdisciplinaridade e da reflexão teórico-epistemológica fundamental num campo em formação no Brasil, buscando articular a proteção social, por um lado, e o elemento da segurança pública, por outro. Nesse caminho, a contribuição da sociologia, do direito e da política é tarefa ainda em construção. Em tempos de conjuntura onde predomina a intolerância e violências de todos os tipos, essa coletânea de textos é um espaço de esperança e cultivo da viabilidade de um país onde a proteção social e a segurança pública cidadã são projetos de um presente-futuro em que todos acreditamos. Que possamos resistir a retrocessos anunciados nos quadrantes das disputas de projetos nacionais em curso, afirmando o respeito à cidadania como pressuposto de construção democrática.

Salvador, outubro de 2018.

Sônia Cristina Lima Chaves,
Julio Cesar de Sá da Rocha
e Clóvis Zimmermann
(organizadores)

PARTE 1

ESTADO E PROTEÇÃO SOCIAL

Abordagens teóricas marxistas sobre Estado de Bem-Estar Social e as políticas sociais

Mainara Mizzi Rocha Frota

Introdução

As análises da intervenção do Estado nas questões sociais através das chamadas políticas sociais, apesar da forte hegemonia neoliberal, têm ganhado cada vez mais relevância nesse contexto, que é ideológico e politicamente adverso. Tal fato pode ser corroborado e identificado pela extensa produção teórica no campo marxista. Dessa forma, os estudos referentes ao Estado, à sociedade e às políticas sociais ganharam proeminência e foram caracterizados por férteis análises.

Com o fortalecimento da ofensiva liberal nos países centrais, devido especialmente à crise deflagrada no início da década de 1970 – reduzidos índices de crescimento com altas taxas de inflação e recessão –, o Estado de Bem-Estar começa a sofrer sérias tendências de esvaziamento por meio de um ataque neoconservador que recolocou na pauta das prioridades das nações os preceitos da acumulação do capital em detrimento do comprometimento do poder público com as políticas sociais e a atenção às necessidades humanas. Tal ideologia entende que o bem-estar é algo que dever ser conseguido mediante o mérito individual e, nesse sentido, não cabe ao poder público se ater aos problemas sociais. É a partir dessa realidade que o neoliberalismo emerge como novo modelo de desenvolvimento político e econômico para as sociedades capitalistas, sobrepondo-se ao Estado de Bem-Estar Social.

As abordagens teóricas (clássicas e contemporâneas) que têm fomentado a discussão em torno do eixo analítico Estado, sociedade e a consequente relação destes com a política social têm se dividido em pelo menos duas perspectivas: as de cunho não marxista, em que predomina o enfoque funcionalista, tendo como ponto de referência Durkheim, e a abordagem marxista que trata do próprio pensamento de Marx e daqueles autores que, mesmo introduzindo em seus estudos novas categorias de análise, mantêm suas ideias básicas alicerçadas no pensamento marxiano. Portanto, esta abordagem busca retratar o Estado de Bem-Estar e as políticas sociais como um instrumento a serviço das necessidades humanas e não meramente do capital, tal como era apresentado. (PEREIRA, 2011, 2013)

Neste capítulo utilizaremos o pensamento marxista como balizador dessas análises por entender que tais teorias fornecem uma concepção totalizadora da sociedade. Por ser uma teoria normativa preocupada com a superação do capitalismo, oferece uma visão particular dos problemas relacionados à desigualdade social – que é o fato justificador da política social no capitalismo. Além disso, instrumentaliza “teoricamente” a classe do proletariado para uma ação revolucionária que culminaria com a construção do verdadeiro bem-estar consagrado em uma sociedade efetivamente igualitária.

Sob um prisma simplificado, essa abordagem entende que a esfera estatal é socialmente construída, contraditória e tem “como função assegurar e conservar a dominação e a exploração de classe”. (BOTTOMORE, 1988, p. 218) A abordagem da esfera estatal e sua relação de reciprocidade e antagonismo com a sociedade serão contempladas na primeira sessão deste capítulo.

Posteriormente, abordar-se-á as discussões concernentes às políticas sociais e a implícita ideia de bem-estar desenvolvida nas teorias marxianas. De fato, definir política social não é tarefa fácil, pois, segundo Titmuss (1981), por trás de cada definição conceitual existem ideologias, valores e correntes teóricas divergentes. Dessa forma, primar-se-á pela ideia de que a política social não é um simples produto de decisões hierárquicas ou uma medida meramente compensatória produzida pelo sistema capitalista, mas se utilizará a contribuição de Marx para a crítica teórica da política social capitalista, partindo da apreensão de que “tais políticas se originam e se desenvolvem sob o impulso dialético e onipresente da contradição”. (CÉSAR, 2010, p. 102)

O conceito de bem-estar também será abordado sob o prisma da dialética humanista de Marx, corroborada pelo entendimento de que o bem-estar, a consciência, a intencionalidade da ação humana são dimensões da realidade e não meramente categorias idealistas. É a partir desse entendimento que se poderá avaliar o verdadeiro significado da associação do bem-estar social (que não é atribuição do capitalismo) com a teoria marxiana.

A tríade conceitual: Estado, sociedade e políticas sociais

O conceito de Estado tem sido abordado por perspectivas divergentes e se mostrado amplo e extremamente complexo. No campo marxista, esse conceito também ganha diferentes abordagens, mas independentemente disso, apresenta como fundamento – ao menos para a grande maioria dos marxistas – um caráter de classe, em que o Estado é uma esfera dotada de poder, contraditória e socialmente construída. Essas concepções seguem, portanto, o eixo metodológico da abordagem inicial operada por Marx e Engels, a qual gira em torno da concepção de que: “O governo do Estado moderno é apenas um comitê para gerir os negócios comuns de toda a burguesia”. (MARX; ENGELS, 2005, p. 53) Tal perspectiva, publicada em 1848 nos escritos do Manifesto comunista, identifica uma imposição estatal que tem na violência e na opressão os seus principais recursos de poder. Em suma, Engels (2007) argumenta que o Estado nasce em meio ao conflito das classes e para conter esse antagonismo. Nesse sentido, o Estado é, em regra,

[…] o Estado da classe mais poderosa, da classe economicamente dominante, classe que, por intermédio dele, converte-se também em classe politicamente dominante, adquirindo assim novos meios para a repressão e exploração da classe oprimida. (ENGELS, 2007, p. 186)

O Estado capitalista, tal como se apresentava naquele momento histórico, “se manifestava efetivamente como uma arma nas mãos da burguesia, como algo fortemente excludente e coercitivo”. (COUTINHO, 2005, p. 18) No último quartel do século XIX o Estado capitalista experimenta profundas modificações na própria natureza, engendradas pela substituição da livre concorrência pelo “monopólio capitalista ou imperialismo” – compreendendo, assim, uma nova era econômica do capital. Esse processo histórico da mudança estrutural desenvolveu-se “paralelamente a um salto organizativo nas lutas do proletariado e do conjunto dos trabalhadores – é, inclusive, em quase todas as latitudes, simétrico ao aparecimento de partidos operários de massas, o coroamento da conquista da cidadania […].” (NETTO, 1996, p. 23)

Posteriormente, junto com a crise que atingiu o sistema capitalista em 1929 e com a conjuntura econômica, política e social do pós-guerra, consolida-se outra esfera de ação estatal: a esfera social, ampliada para o campo dos direitos sociais. O Estado não deixa de ser capitalista, mas passa a configurar-se sob uma nova ótica, comumente entendida como um Estado de Bem-Estar Social (Welfare State), isto é, aquele “moderno modelo estatal de intervenção na economia de mercado que, ao contrário do modelo liberal que o antecedeu, fortaleceu e expandiu o setor público e implantou e geriu sistemas de proteção social”. (PEREIRA, 2011, p. 23)

De fato, o debate em torno desse intervencionismo estatal no campo dos direitos sociais e de uma progressiva “socialização da política” fez sumir de maneira gradual a perspectiva de Estado “restrito”, tal qual foi desenvolvida por Marx e Engels no Manifesto. Pode-se afirmar que os trabalhos de Gramsci (1999) serviram de baliza para fornecer uma concepção mais ampliada acerca do Estado.

O Estado para Gramsci tornou-se uma síntese contraditória e dinâmica entre o conjunto formado pela sociedade civil, que “designa o conjunto das instituições responsáveis pela representação dos interesses de diferentes grupos sociais, bem como pela elaboração e/ou difusão de valores simbólicos e de ideologias; compreende assim o sistema escolar, as igrejas, etc.” (COUTINHO, 2008, p. 53-54), e pela sociedade política (Estado-coerção ou simplesmente governo). A junção dos dois configura a sociedade econômica, a partir da qual começa o processo revolucionário.

Tal síntese levou Gramsci a trabalhar com conceitos analíticos que não mais se “reportavam ao uso do poder puro e simples, mas correspondiam ao consenso, a liderança intelectual e moral, à direção, ou melhor, à hegemonia, que deveria seguramente enfrentar uma contra-hegemonia” (PEREIRA, 2011, p. 157), – constituindo, portanto, o que o autor denominou de “Estado ampliado”. Assim,

As duas funções estatais, de hegemonia ou consenso e de dominação ou coerção, existem em qualquer forma de Estado moderno; mas o fato de que um Estado seja menos coercitivo e mais consensual (ou que se imponha menos pela dominação e mais pela hegemonia), ou vice-versa, isso irá depender sobretudo do grau de autonomia relativa das esferas, bem como da predominância no Estado em questão dos aparelhos pertencentes a uma ou a outra. E essa predominância, por sua vez, depende não apenas do grau de socialização da política alcançado pela sociedade em tela, mas também da correlação de forças entre as classes que disputam a “supremacia”. (COUTINHO, 2008, p. 57)

Dessa forma, o Estado passa a ser visto como um organismo complexo exercendo funções de dominação e de hegemonia, ou seja, ao mesmo tempo que detém os instrumentos da força, busca a construção do consenso – ainda que sempre parcial e/ou incompleto – perante os interesses dos grupos subalternos (GRAMSCI, 1999).

Gramsci (1999) por considerar que o Estado está a serviço das classes dominantes, ressalta que o novo Estado “ampliado” tem como função essencial permitir a ampliação máxima de seu poder, seja no campo político, econômico ou ideológico. Ou seja, a expansão máxima das classes dominantes tende a extrapolar as fronteiras nacionais em busca da ampliação de seu domínio na arena internacional. Compartilhando da leitura gramsciana, Nicos Poulantzas (1980, p. 147) destaca que o Estado é a “condensação material de uma correlação de forças entre classes e frações de classe […]”. Pode-se, portanto, inferir que o Estado é uma instituição dotada de autonomia relativa e constituída por interesses antagônicos, tendo por finalidade geri-los, mas sem neutralidade – pois, apesar do argumento de que o Estado não é um utensílio ou instrumento de capitalistas individuais, ele de fato está comprometido com os interesses dessa classe.

Assim, a esfera política “restrita” cede lugar a uma nova esfera pública “ampliada”, caracterizada, em suma, por uma crescente elevação da consciência do proletariado e do padrão de suas lutas (COUTINHO, 2008). Essa concepção marxista do Estado permite compreender uma correlação mais centrada na dinâmica entre Estado e sociedade civil. Entretanto, o conflito entre proletariado e capitalista, estabelecido na sociedade industrial, não deixou de existir. E esse é certamente o fato mais importante das sociedades modernas, o que revela a natureza essencial dessas sociedades e ao mesmo tempo permite o desenvolvimento histórico. (COUTINHO, 2005)

Tais formulações serviram de base para o desenvolvimento de férteis análises dentro do campo marxista concernente à questão do bem-estar e das políticas sociais nas sociedades capitalistas. Dessa forma, as abordagens deste capítulo serão subsidiadas por essa perspectiva.

Dito isso, George eWilding (1994 apud PEREIRA, 2011) salientam que duas conjunturas distintas têm caracterizado os estudos marxistas no campo das medidas protetivas. Até a década de 1970, parte desses teóricos entendia a esfera estatal como aparelho burguês praticamente a serviço dos interesses dessa classe. Assim, a percepção geral que se tinha a respeito do Estado de Bem-Estar e das medidas protetivas era que estavam promovendo a reprodução e manutenção do capital. Após os anos 1970, a conjuntura histórica forneceu novas vicissitudes que foram caracterizadas, em suma, pela emergência do ideário neoliberal que, sobrepondo-se à tendência intervencionista do Estado de Bem-Estar Social, firmou-se como modelo econômico e social a ser seguido. Essa conjuntura, no entanto, foi marcada por um inconformismo social retratado, por exemplo, pela eclosão de movimentos antiglobalização que passaram a condenar de maneira incisiva a ofensiva neoliberal no mundo globalizado. Além disso, contribuiu também como palco para produção teórica de autores marxistas que buscavam aprofundar as discussões concernentes à intervenção social do Estado e consequentemente ao chamado Estado de Bem-Estar, buscando retratar as políticas sociais como um instrumento a serviço das necessidades humanas e não meramente a serviço do capital. (PEREIRA, 2013) Nesse sentido, Faleiros (1987, p. 55) ressalta que:

As políticas sociais do Estado não são instrumentos de um bem-estar abstrato, não são medidas boas em si mesmas, como soem apresentá-las os representantes das classes dominantes e os tecnocratas estatais. Não são, também, medidas más em si mesmas, como alguns apologistas de esquerda soem em dizer, afirmando que as políticas sociais são instrumentos de manipulação, e de pura escamoteação da realidade da exploração da classe operária.

As duas perspectivas trazem análises simplistas e mecanicistas que ocultam a realidade da exploração capitalista e desprezam a correlação de forças que vigora dentro da esfera estatal. Contrariando essa visão restrita e linear, as “novas” concepções marxistas[1] sobre o Estado e as políticas sociais passaram a apreender tais políticas sob o impulso dialético e onipresente da contradição. (CÉSAR, 2010) Visam compreender o “produto da relação dialeticamente contraditória entre estrutura e história e, portanto, de relações – simultaneamente antagônicas e recíprocas – entre capital x trabalho, Estado x Sociedade e princípios da liberdade e da igualdade que regem os direitos de cidadania”. (PEREIRA, 2011, p. 166)

Tais autores passaram, portanto, a conceber a política social como mecanismo que, mesmo no interior do capitalismo neoliberal, pudesse se contrapor à lógica utilitarista e produtivista do mercado e ser analisado “pela ótica da sua contradição e não mais da sua funcionalidade ao sistema, como procediam (e procedem) vários marxistas estruturalistas (O’Connor, Offe, por exemplo)”. (PEREIRA, 2003, p. 212) Ressaltando o caráter contraditório das políticas sociais no Estado de Bem-estar diante do constante ataque empreendido pela direita, Offe sinaliza que,

O desaparecimento abrupto do Estado de Bem-Estar deixaria o sistema em um estado de conflito explosivo e anarquia. O segredo embaraçoso do Welfare State é que se o seu impacto sobre a acumulação capitalista pode se tornar destrutivo (como a análise conspiradora mostra de forma tão enfática), sua abolição seria simplesmente paralisante (um fato sistematicamente ignorado pelos críticos conservadores). A contradição é que o capitalismo não pode existir com ou sem o Estado de Bem-Estar. [2] (OFFE, 1991, p. 142, tradução nossa)

Essa contradição enseja um resultado bastante óbvio – como o Estado de Bem-estar é formado por grupos heterogêneos de instituições políticas e administrativas, sua finalidade se concentra tanto na regulação dos processos de socialização – via políticas sociais que não promovem a igualdade e a justiça social – quanto na regulação da acumulação de capital. Tais políticas podem ser explicadas sob dois esquemas conceituais: o primeiro baseia-se na teoria dos interesses e das necessidades, a partir de exigências políticas dos trabalhadores assalariados organizados; o segundo refere-se ao processo de produção capitalista, em suma, voltam-se às exigências funcionais da produção capitalista. (OFFE; LENHARDT, 1984)

Compartilhando das ideias de Clauss Offe, Ian Gough (1982) ressalta que são essas contradições que permitem considerar o Estado de Bem-Estar como um instrumento que serve tanto aos interesses dos capitalistas – assegurando a reprodução e a exploração do capital através da extração da mais-valia –, quanto às lutas políticas da classe trabalhadora organizada – rompendo com a visão de que esse Estado estaria apenas comprometido com a burguesia.

Segundo Pereira (2003), surge daí a noção de desmercantilização das políticas sociais vis-à-vis o mercado, que, segundo Esping-Andersen (1991), está relacionado com o grau em que indivíduos ou famílias podem ter um nível de vida aceitável independentemente de sua participação no mercado. Assim, o processo de desmercantilização constitui-se como a principal prioridade do movimento dos trabalhadores em nível mundial, pois pode ser compreendido como uma pré-condição para que os trabalhadores tenham um nível tolerável de bem-estar e segurança social sem depender do mercado. Nesse sentido, a proteção social seria fundamentada na satisfação de necessidades humanas básicas, voltando-se ao espectro dos direitos do cidadão e deveres do Estado.

Dessa forma, as análises marxistas referentes ao Welfare State, revisitadas sumariamente neste tópico, apresentam a sociedade capitalista sob uma natureza essencialmente contraditória, voltada tanto para a lógica da produção industrial e da mais-valia quanto para a lógica das necessidades humanas. A implementação das políticas sociais nesse contexto não pode ser explicada somente a partir das necessidades sociais, mas pela transformação dessas demandas em políticas pela esfera estatal, que obviamente, apesar de atendê-las, não atinge as causas das desigualdades, portanto não resolve a contradição, deixando intactas as estruturas de dominação e de antagonismo de classe.

Essas concepções serão mais bem fundamentadas no tópico a seguir, que primará por desenvolver, utilizando-se dos conceitos marxianos, uma análise acerca do entendimento do Bem-Estar.

Uma breve leitura do Estado de Bem-Estar na perspectiva marxiana

De fato, a teoria marxiana não apresenta explicitamente uma teoria específica do Estado de Bem-Estar, haja vista que o surgimento deste se deu a partir da Segunda Guerra Mundial, com auge entre os anos 1945-1975, e constituiu-se numa época posterior à que Marx viveu. Além disso, é recorrente a tese de que é inadequado relacionar o termo “bem-estar social” com a teoria marxiana, pois esta seria uma criação do capitalismo. (PEREIRA, 2010) A professora Maria Auxiliadora César, em seu livro Mulher e política social em Cuba: o contraponto socialista ao bem-estar capitalista de 2004 se dedica à desconstrução dessa ideia funcionalista de que a política social é uma invenção do capitalismo e que sua análise só pode ser entendida sob uma perspectiva de classe.

Partindo dessas explicações, urge reinterpretar esses conceitos sob o prisma da dialética humanista de Marx, corroborada pelo entendimento de que o bem-estar, a consciência, a intencionalidade da ação humana são dimensões da realidade e não categorias meramente idealistas. Assim, em oposição à filosofia alemã idealista, Marx e Engels (2002) afirmam que a história humana não resulta de um ato onipotente, mágico, através de sonhos e ideias, como pressupunham os hegelianos. Ao contrário, as representações, o pensamento e o pensamento intelectual dos homens aparecem como emanação direta do seu comportamento material, já que estão ligados a sua atividade material, a sua práxis. Dessa forma,

a moral, a religião, a metafísica e todo tipo de ideologia perdem toda a aparência de autonomia, pois, não têm história, não têm desenvolvimento, são os homens que desenvolvem a sua produção material e as suas relações materiais mudam a sua realidade, o seu pensamento. (MARX; ENGELS, 2002, p. 26)

Essa concepção materialista da história vai ser determinada, em suma, pela consciência, pelo processo da vida real. Assim, a história é vista como o agente propulsor do desenvolvimento humano e deixa de ser uma ação imaginária, uma coleção de fatos, como os idealistas a apresentavam. Portanto, o processo dialético do humanismo, cuja raiz está na práxis, se funda nessa perspectiva: ao criar-se a si mesmo, mediante a práxis, o homem cria a história, e ao criar a história, cria-se a si mesmo. Foi somente através desse processo de interpretação da realidade proposto por Marx que surgiu uma concepção histórica e teoricamente fundamentada do Estado burguês. É a partir desse entendimento que poderemos avaliar o verdadeiro significado da associação do bem-estar social (que não é atribuição do capitalismo) com a teoria marxiana. (PEREIRA, 2010)

Nesse sentido, apesar de as políticas sociais apresentarem a possibilidade de prover demandas e necessidades sociais da classe subalterna, é importante destacar que as medidas protetivas nesse modo de produção são estruturalmente restritas. Dessa forma, Mishra (1981 apud CÉSAR, 2004, p. 20) ressalta que “A ampliação dos serviços sociais não muda a sociedade capitalista – o Estado ao ter um fundo comum pode prover recursos para segurança e melhoria de vida sem alterar a estrutura desigual entre as classes”. Esse Estado, tal como concebido dentro da lógica capitalista neoliberal, é caracterizado por Mishra (1975 apud PEREIRA, 2010) como um bem-estar parcial. As contradições historicamente determinadas no seio do capitalismo seriam a base para que as condições para um novo regime social pudessem amadurecer e instituir, com isso, o verdadeiro bem-estar social de Marx. Segundo Mishra (1981 apud CÉSAR, 2004), as principais características da perspectiva marxiana do bem-estar poderiam ser assim sintetizadas:

a) o bem-estar vincula a regulamentação das condições de vida e de trabalho e a distribuição dos recursos ao atendimento das necessidades humanas, b) o capitalismo é antitético ao bem-estar, c) o bem-estar pode começar a ser estabelecido parcialmente na sociedade capitalista através da ação coletiva dos trabalhadores, mas devido à natureza do sistema capitalista, a perspectiva de reforma é escassa; d) o aparelho do Estado, ainda que servindo aos interesses da classe dominante, tem que incorporar demandas dos dominados e assim, as medidas sociais podem ser aceitas formalmente, mas não em sua substância; e) o bem-estar só pode ser estabelecido como uma norma reguladora e distributiva depois que os meios de produção forem socializados e o sistema de propriedade provida for abolido. (MISHRA, 1981 apud CÉSAR, 2004, p. 26)

A citação releva a intrínseca identificação do bem-estar com valores de solidariedade e de cooperação, que só alcançariam a plenitude

quando houver desaparecido a subordinação escravizadora dos indivíduos à divisão do trabalho e, com ela, o contraste entre o trabalho intelectual e o trabalho manual; quando o trabalho não for somente um meio de vida, mas a primeira necessidade vital; quando, com o desenvolvimento dos indivíduos em todos os seus aspectos, crescerem também suas forças produtivas e jorrarem em caudais os mananciais da riqueza coletiva, só então será possível ultrapassar-se totalmente o estreito horizonte do direito burguês e a sociedade poderá inscrever em suas bandeiras: De cada qual, segundo sua capacidade; a cada qual, segundo suas necessidades. (MARX, 2000, p. 25-26)

Assim, o verdadeiro bem-estar só será atingido quando as amarras do capital não mais existirem e a satisfação das necessidades humanas for usufruto de todos e não apenas daqueles que detêm os meios de produção.

Segundo Marx e Engels (2002), essa transformação social se dará via revolução socialista que, diferentemente de todas as revoluções anteriores, seja capaz de tocar no modo da atividade e eliminar o domínio de classes. No entanto, vale ressaltar que a sociedade socialista é caracterizada essencialmente como uma sociedade de transição. E se ela constitui a passagem histórica para outra sociedade, sem classes, comunista, é elementarmente óbvio sobreviverem classes sociais no socialismo. (LEAL, 2008) Assim, a luta de classes não desaparece sob a ditadura do proletariado; assume novas formas.

A sociedade não antagônica proposta por Marx via revolução socialista teria como característica básica um estado desfetichizado, revelador e não ocultador das relações sociais. (PEREIRA, 2010) Urge, portanto, perceber o caráter classista desse estado proletário e a não eliminação da desigualdade social. A respeito do caráter classista presente ainda no socialismo, Marx e Engels (2005) afirmam que,

Quando no curso do desenvolvimento, desaparecerem as distinções de classe e toda a população concentrar-se nas mãos dos indivíduos associados, o poder público perderá seu caráter político. O poder político propriamente dito é o poder organizado de uma classe para a opressão de outra. Se o proletariado, em sua luta contra a burguesia, é forçado pelas circunstâncias a organizar-se como classe, se se torna, mediante uma revolução, a classe dominante e, como tal, destrói também, juntamente com essas relações, as condições de existência dos antagonismos de classes, destrói as classes em geral, e, com isso, extingue sua própria dominação de classe.

Em lugar da antiga sociedade burguesa, com suas classes e seus antagonismos de classe, surge uma associação onde o livre desenvolvimento de cada um é a condição do livre desenvolvimento de todos. (MARX E ENGELS, 2005, p. 77)

Assim, partindo da desigualdade herdada do capitalismo, o socialismo deve materializar-se[3] a partir da revolução socialista em um estado-sociedade, promovendo a extinção da propriedade privada e a estatização dos meios de produção com um fim último na sociedade comunista: extinguir tal desigualdade, superando, assim, todas as formas de desumanização e alienação. Dessa forma, em uma fase mais elevada da sociedade comunista, após uma série de transformações econômicas e culturais, a distribuição se fará de acordo com as necessidades de cada um (MARX, 1975) e, portanto, tal sociedade será capaz de elevar o homem acima das suas necessidades, em busca de liberdade e bem-estar para todos. (PEREIRA, 2010)

É importante salientar que, embora Marx não exclua a possibilidade de um desenvolvimento parcial do bem-estar no capitalismo – com reconhecimento das necessidades humanas e crescimento de instituições voltadas para a satisfação dessas necessidades, via ação da classe trabalhadora organizada e imbuída de consciência de classe –, ele vê com certo ceticismo a eficácia transformadora desse processo. Tal afirmação pode ser verificada em sua pesquisa sobre a instituição da legislação fabril na Inglaterra, publicada no primeiro volume de O Capital, de 1884.

Nesses tópicos Marx faz uma importante imersão nas legislações que subsidiaram o desenvolvimento da estrutura capitalista. A partir dessa análise o autor demonstra a avidez do capital na busca desenfreada pela produção da mais-valia ou extração de trabalho excedente por meio da frenética exploração – cada vez mais desumana – da força de trabalho pelos proprietários dos meios de produção. Dessa forma, Marx ressalta que “em seu impulso cego, desmedido, em sua voracidade por mais-trabalho, o capital atropela não apenas os limites máximos morais, mas também os puramente físicos da jornada de trabalho”. (MARX, 1975, p. 300) Quando das queixas sobre “degradação física e mental, morte prematura, suplício do trabalho levado até a completa exaustão responde: Por que nos atormentarmos com esses sofrimentos, se aumentam nosso lucro?”. (MARX, 1975, p. 306)

Inegavelmente a mobilização trabalhista representou um ponto inicial para a explicitação do capitalismo, mas ela por si só não traria a justiça tão almejada pela classe trabalhadora, justamente porque o Estado continua a ser o comitê executivo gerido por uma fração da burguesia. Para Pereira (2010, p. 122),

Disso resultou o seu ceticismo não só na eficácia da legislação fabril, mas de toda e qualquer medida de bem-estar realizada numa sociedade de classes, porque, nesse tipo de sociedade, a ausência de proteção social efetiva das massas, ou mesmo dos trabalhadores constitui um fenômeno próprio do modo de produção capitalista. Por isso, neste sistema, haverá sempre pobres, não obstante a utopia das reformas das condições burguesas de exploração. Seguridade para todos, no seu ponto de vista, só ocorrerá quando existir a propriedade coletiva dos meios de produção, o que significa que, do produto final do trabalho se obtenham os meios para o sustento dos incapazes de trabalhar e para a manutenção de instituições como escolas e hospitais.

Essa conjuntura ganha novas feições com a instalação da indústria moderna, no último terço do século XVIII, quando “todas as fronteiras estabelecidas pela moral e pela natureza, pela idade ou pelo sexo, pelo dia e pela noite foram destruídas” (1975, p. 316) e, apesar da resistência, as concessões conquistadas pela classe trabalhadora durante três decênios não saíram do papel, já que, de fato, os legisladores não estavam preocupados em limitar a liberdade do capital no usufruto da força de trabalho. Nesse sentido, Marx (1975, p. 316) ressalta que “de 1802 a 1833, promulgou o Parlamento cinco leis sobre trabalho, mas astuciosamente não votou recursos para sua aplicação compulsória, para o quadro de pessoal necessário a sua execução, etc. Eram letra morta”.

Inegavelmente a mobilização trabalhista representou um ponto inicial para a explicitação do capitalismo, mas ela por si só não traria a justiça tão almejada pela classe trabalhadora, justamente porque o Estado continua a ser o comitê executivo gerido por uma fração da burguesia. Para Pereira (2010),

Disso resultou o seu ceticismo não só na eficácia da legislação fabril, mas de toda e qualquer medida de bem-estar realizada numa sociedade de classes, porque, nesse tipo de sociedade, a ausência de proteção social efetiva das massas, ou mesmo dos trabalhadores constitui um fenômeno próprio do modo de produção capitalista. Por isso, neste sistema, haverá sempre pobres, não obstante a utopia das reformas das condições burguesas de exploração. Seguridade para todos, no seu ponto de vista, só ocorrerá quando existir a propriedade coletiva dos meios de produção, o que significa que, do produto final do trabalho se obtenham os meios para o sustento dos incapazes de trabalhar e para a manutenção de instituições como escolas e hospitais. (PEREIRA, 2010, p. 122)

Dessa forma, as conquistas proletárias referentes à proteção social e à oferta pública de bem-estar parcial de qualquer sorte devem inscrever-se no interior de uma luta longa, árdua e contínua, liderada pela força social e política da classe trabalhadora pela busca do bem-estar em seu sentido pleno, o único capaz de emancipar as necessidades humanas ante os mecanismos impessoais do mercado.

Enquanto vigorar o capitalismo, as medidas de proteção social e o bem-estar (parcial) serão vislumbrados sob um processo contraditório, que pode e deve contribuir para a conscientização da classe oprimida beneficiária – no sentido de emancipar, de educar e de se estabelecer com uma maior e efetiva participação política e social. Só assim, munidos desse empoderamento, tais sujeitos poderão promover a luta coletiva a favor de uma nova sociedade.

Considerações finais

No decorrer deste capítulo procurou-se fazer uma breve retomada do conceito de Estado dentro da perspectiva analítica do marxismo. Para tanto, ressaltamos a contribuição de Gramsci como balizador indispensável no aprofundamento e na ampliação do conceito de Estado, tendo subsidiado de forma ímpar os estudos teóricos sobre o Estado de Bem-Estar e as políticas sociais.

No tocante a essas análises, o Estado passa a ser entendido como um organismo complexo que não se reporta meramente ao uso da coerção e do poder puro e simples, mas busca a construção do consenso, mesmo que parcial, perante os grupos subalternos. Dessa forma, não cabe mais analisar as políticas sociais sob uma ótica meramente funcionalista, baseada na verticalização e hierarquização da ação estatal, na qual prevalece o entendimento de que a sociedade é uma esfera receptiva, amorfa e desmobilizada e, portanto, a política social é implementada com um viés meramente compensatório, cuja finalidade é manter o status quo e a harmonia entre as classes. Assim, entendê-la tão somente como criatura do capital ou, ao contrário, sempre como conquista do trabalho incorre numa leitura mecanicista e funcionalista do marxismo. Tais visões são unilaterais e, portanto, equivocadas.

Contrariando tal entendimento, a política social, como afirma Gough (1982), deve ser percebida como um mecanismo dialeticamente contraditório que, a depender da correlação de forças prevalecentes, tende a servir tanto aos interesses do capital quanto aos interesses da classe trabalhadora. Segundo Pereira (2011, p. 166) “é essa contradição que permite à classe trabalhadora e aos pobres em geral também utilizá-la a seu favor”.

Assim, para obtermos uma compreensão dinâmica das políticas sociais, engendradas no interior do capitalismo, é fundamental entendê-las como parte da luta de classes, como também uma resposta do Estado burguês às pressões das classes dominadas. Tal entendimento é perfeitamente verificável quando Marx insiste em afirmar n’O Capital que “a instituição de uma jornada normal de trabalho é, por isso, o resultado de uma guerra civil de longa duração, mais ou menos oculta, entre a classe capitalista e a classe trabalhadora”. (MARX, 1975, p. 341)

Nesse sentido, essas políticas podem e devem contribuir para a conscientização da classe oprimida beneficiária, promovendo, com isso, o processo revolucionário que culminará com a transformação das forças produtivas e a emergência de uma sociedade onde o livre desenvolvimento de cada um será a condição do livre desenvolvimento de todos.

Tal proposição culminará com o entendimento recorrente da ideia de bem-estar sob uma perspectiva marxiana. Como ressaltado, Marx não exclui a possibilidade de um desenvolvimento parcial do bem-estar nessas sociedades, via ação da classe trabalhadora organizada e imbuída de consciência de classe, mas ele vê com certo ceticismo a eficácia transformadora desse processo. Isso se deve especialmente ao fato de entender que o verdadeiro bem-estar deverá priorizar as necessidades humanas – com vistas à superação de todas as formas de desumanização e alienação, capaz de elevar o homem acima das suas necessidades, em busca de liberdade e bem-estar para todos – ante os mecanismos impessoais do mercado. Partindo desse princípio, não poderíamos encontrar o bem-estar na sociedade capitalista, porque no capitalismo o objetivo da produção não é satisfazer as necessidades humanas por meio da produção de bens socialmente úteis e dotados de sentido, mas, contrariamente, seu objetivo é satisfazer as necessidades do capital, fazendo que os homens passem a ser governados pelo dinheiro (desdobramento necessário da forma mercadoria), que, mesmo sendo matéria morta, determina o valor dos homens vivos, tornando-os cada vez mais escravos do poder estranho das coisas.

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Notas

[1] Caracterizadas pelo pensamento de Marx e por trabalhos daqueles autores que, mesmo trazendo novas abordagens para a concepção de Estado, estruturaram suas análises sob o pensamento marxiano.

[2] […] la brusca desaparición del Estado del Bienestar abandonaría al sistema en un estado de conflicto explosivo y anarquía. El embarazoso secreto del Estado del Bienestar es que si su impacto sobre la acumulación capitalista bien puede hacerse destructivo (como tan enfáticamente demuestra el análisis consrevador), su abolición sería sencillamente paralizante (un hecho sistemáticamente ignorado por los críticos conservadores). La contradicción es que el capitalismo no puede existir ni con ni sin el Estado del Bienestar.

[3] Importa ressaltar que a emergência de tal sociedade decorre de condições objetivas e subjetivas da realidade, pois, apesar de fazerem sua própria história, os homens “não a fazem como querem; não a fazem sob circunstâncias de sua escolha e sim sob aquelas com que se defrontam diretamente, legadas e transmitidas pelo passado”. (MARX, 1977, p. 6)

Desigualdades e políticas sociais: apontamentos sobre a não consolidação de um Estado de Bem-Estar Social no Brasil

Gepherson Macêdo Espínola

Introdução

O contexto recente brasileiro tem dado espaço para inúmeras contendas a respeito das políticas sociais. Reverberam, de um lado, acalorados discursos favoráveis a tais medidas enquanto estratégias significativas para a consecução do desenvolvimento socioeconômico e, de outro, críticas lancinantes que defendem a redução dos gastos públicos sociais para maior dinamização das relações de mercado. Em meio a esses debates, transpassados por questões ideológicas e políticas, vêm à tona questionamentos relativos às desigualdades, à real necessidade das políticas sociais e à possível existência de um Estado de Bem-Estar no Brasil. Fundamentam as preleções argumentos pautados tanto nos aspectos positivos da expansão do rol de políticas sociais desenhadas e implementadas no período recente, quanto na (in)sustentabilidade financeira dessas medidas em uma conjuntura de desaceleração econômica. Mesmo que o texto constitucional brasileiro faça menção às políticas universais, pautadas em direitos de cidadania, reproduz-se a ideia de que as políticas sociais devem focar aqueles em piores condições, os mais pobres, os que possuem vínculos mais frágeis, os mais prejudicados pela dinâmica capitalista, os problemas e situações mais urgentes…

Estimulado por essas discussões, e numa tentativa de justificar/referendar a formulação das políticas púbicas de cunho social, este texto ventila, de modo sucinto, as desigualdades no Brasil, caracterizando suas distintas formas de manifestação, amparado no estudo desenvolvido por Therborn (2010). Em seguida, recapitula brevemente a trajetória de proteção social brasileira, com o intuito de compreender como se efetivou a intervenção estatal ao longo do tempo. Para finalizar, discute se o sistema de proteção social do país pode ser classificado como um Estado de Bem-Estar Social.

Desigualdades, exclusões e distanciamentos

Ao se debruçar analiticamente sobre os problemas sociais que assolam o país, afastando-se das ideias (neo)liberais fundamentadas no individualismo e na meritocracia, não é preciso uma apreciação tão acurada para perceber que é possível relacioná-los à distribuição não equitativa da riqueza produzida socialmente, à trajetória histórica do crescimento econômico concentrado, que agravou e/ou manteve desigualdades, e à falta de acesso de uma fatia considerável da população às condições mínimas de sobrevivência, seja pela situação socioeconômica, pela falta/incompletude de infraestrutura básica, pela ausência de oferta ou de cobertura universal das políticas públicas implementadas pelo Estado.

As elevadas taxas de pobreza, a desigualdade de oportunidades, as disparidades de renda e o desenvolvimento territorial dessemelhante ilustram e explicam a concentração econômica e o desenvolvimento desigual, o que, por sua vez, reflete significativamente nos elevados índices de desigualdades, provoca distanciamentos e exclusões. Convergem para essa linha de raciocínio os argumentos de Pimenta e Pimenta (2011), ao analisarem os ciclos econômicos do país aliados aos aspectos sociais, bem como os dados estudados por Barros, Mendonça e Duarte (1997), ao elucidarem que historicamente, em períodos de expansão do produto, havia uma acentuação da desigualdade de rendimento entre o percentual mais rico da população em relação ao mais pobre – apropriação desigual.

É inegável que as desigualdades afetam a consecução do bem-estar e a coesão social. Minimizá-las ou, quando e se possível, equacioná-las são desafios que ganharam centralidade nas sociedades contemporâneas e embasam o desenho e implementação de políticas públicas diante de problemas sociais que se tornam coletivamente relevantes. A fim de compreender melhor a manifestação da desigualdade, Therborn (2010) realizou um estudo que clarifica a sua gênese, manifestação e reprodução, não sem antes considerá-la como a transgressão de uma norma moral de igualdade entre os humanos, respeitadas as diferenças entre esses e ressaltadas as injustiças. Em suas palavras, “[…] desigualdades são diferenças hierárquicas, evitáveis e moralmente injustificáveis”. (THERBORN, 2010, p. 140)

O referido autor distingue didaticamente três tipos de desigualdade que interagem entre si e se influenciam reciprocamente, muito embora sejam provocados por mecanismos causais diferentes. Todos eles são nocivos para os indivíduos e para a sociedade. Como Therborn (2010) fez uma análise ampla, lastreada em realidades de diferentes países, e o aporte deste estudo é nacional, julgou-se pertinente aproximar/adaptar o seu constructo teórico à realidade brasileira, a fim de caracterizar melhor a manifestação das distintas faces das desigualdades aventadas naquele modelo analítico numa interface local.

Todavia, antes de apresentá-los e discuti-los, torna-se importante mencionar que, para Therborn, as desigualdades são produzidas através de “distanciamento”, “exclusão”, “hierarquia” ou “exploração”. O distanciamento seria o grande paradoxo contemporâneo e o principal caminho da desigualdade, uma vez que reflete, como o próprio nome sugere, distâncias relacionadas à renda, condições de vida e posições sociais. Já a exclusão gera desigualdade ao coibir, dificultar ou impedir o acesso às oportunidades e melhores formas de vida, enquanto a hierarquia engendra desigualdade porque estimula tratamentos/condições diferenciados, pautados no mérito e na polarização. Obviamente a exploração gesta desigualdade, pois se apropria do trabalho dos pobres e desfavorecidos, subjugando-os para a manutenção da riqueza dos donos dos meios de produção e reprodução social.

O Quadro 1 apresenta a distinção entre os tipos de desigualdade, uma releitura das suas possíveis origens no Brasil e algumas evidências empíricas como ilustração.

Quadro 1 – Distinção entre os principais tipos de desigualdade

Desigualdade

Vital

Existencial

Material

Argumentos

Relacionada aos padrões sociais que são capazes de explicar o estado de saúde e a longevidade.

Pode ser medida pela expectativa de vida e taxa de sobrevivência. Possui forte influência de posição social.

Restringe a liberdade de certas categorias sociais através da negação de (igual) reconhecimento e respeito. Não só via discriminação ostensiva, como também através de hierarquias de status mais sutis.

Ligada à posse de recursos materiais, usufruto de capital social, desigualdade de oportunidades e distribuição de renda e de riqueza.

Origem (releitura para o Brasil)

Exploração

Hierarquia

Distanciamento

Hierarquia

Exclusão

Exploração

Exclusão

Distanciamento

Algumas evidências empíricas nacionais(1)

Esperança de vida ao nascer 75,1 anos;

Taxa de mortalidade infantil 14,4%;

Domicílios sem esgotamento sanitário de rede geral ou fossa séptica 44,3%;

Domicílios sem coleta de lixo direta ou indireta 13,6%;

Domicílios sem abastecimento de água de rede geral 18%.

Entre os 10% mais pobres: 76% são pretos ou pardos;

Entre o 1% mais rico: 17,4% são pretos ou pardos;

51,6% dos pretos ou pardos estão no mercado formal;

45,5% dos pretos ou pardos, entre 18 e 24 anos, frequentaram o nível superior;

11,1% é a taxa de analfabetismo para os pretos ou pardos.

Entre a população ocupada com 16 ou mais anos de idade:

sem instrução, com ensino fundamental incompleto ou equivalente 74,2% atua na agricultura e 51,7% na construção;

com ensino superior completo ou pós-graduação 48,1% atua na educação, saúde ou serviços sociais e 33,4% na administração pública.

Fonte: Elaboração própria a partir de Therborn (2010)
(1) Dados extraídos da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (Pnad), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), 2014.

Requerer-se-ia um espaço mais amplo de discussão para averiguar a fundo e esmiuçar a realidade brasileira a fim de determinar qual dos três tipos de desigualdade – vital, existencial ou material – é o mais proeminente, dada a incidência de todos eles e as tênues linhas de divisão. No entanto, como a delimitação deste capítulo não possibilita uma investigação mais acurada, de intenso fôlego, incluindo amplas evidências empíricas, torna-se suficiente reconhecer e saber diferenciar a manifestação de cada uma dessas desigualdades, sem olvidar o elo existente entre elas. Aqui não há a pretensão de esgotamento da temática.

No contexto nacional a desigualdade vital pode ser facilmente relacionada à submissão a trabalhos precários e/ou insalubres, às longas jornadas de trabalho, ao produtivismo (exploração), ao acesso diferenciado a bens e serviços sociais condicionados pela posição de classe social (hierarquia) e ainda à ausência de infraestrutura básica ou de serviços públicos adequados e suficientes (distanciamento). Concorrem para esse tipo de desigualdade todas as atividades e fatores que causam desgastes emocionais, físicos ou psicológicos que coadunam em desencadeiam problemas psicossomáticos, os quais comprometem o estado de saúde do indivíduo, afetando a expectativa e a qualidade de vida. Ilustram essa modalidade dados sobre infraestrutura básica, esperança de vida ao nascer e taxa de mortalidade infantil. Não é prescindível afirmar que, no Brasil, as taxas variam entre estados e regiões, dadas as realidades socioeconômicas e os graus de desenvolvimento diferentes. Também concorre para esse aspecto a posição na estrutura social: quanto mais próximo o indivíduo estiver da base, via de regra, maior será a probabilidade de ser acometido por desigualdades vitais.

A desigualdade existencial é pautada pela desigualdade no reconhecimento, no respeito e na liberdade de agir (hierarquia), bem como na ausência de equidade e de igualdade de chances (exclusão). Grupos sociais são explícita ou veladamente discriminados, seja por questão de gênero, étnico-racial, cultural, econômica ou social. Muitas dessas discriminações, ainda hegemônicas no modo de pensar e agir, remontam ao processo de formação sociocultural e econômico do país. Esse tipo de desigualdade desencadeia exclusões, intensifica e faz perpetuar más condições de vida para milhares de indivíduos perante as barreiras existentes, explícitas, diluídas, simbólicas ou veladas. Como evidência empírica, dentre tantas possíveis, citam-se algumas taxas que revelam a situação dos pretos ou pardos, sem olvidar que 53,6% da população brasileira é composta por pretos ou pardos, conforme o IBGE (2014). Avolumam-se estudos e pesquisas que trazem dados empíricos para evidenciar o rebatimento negativo da desigualdade existencial em diferentes setores da sociedade, suas múltiplas influências sobre o indivíduo, a coesão, o bem-estar, a cidadania, a democracia e o desenvolvimento social.

Em uma rápida apreciação sobre a condição socioeconômica brasileira, a desigualdade material logo desponta. Apoiada na dessemelhança de condições materiais (recursos), ela é oriunda do pagamento de baixos salários – salários de subsistência, da produção não remunerada pelo empregador – mais-valia, do uso de mão de obra barata (exploração), das barreiras que impedem o usufruto de melhores oportunidades ou condições de vida, do baixo capital humano e social (exclusão), da concentração e disparidade de renda, da apropriação desigual, de níveis distintos de escolaridade que possibilitam ocupações e rendimentos diferenciados nos setores de atividade (distanciamento). A fim de exemplificar essa face da desigualdade foram apresentadas taxas de participação em setores de atividades aliadas ao nível de escolaridade. A tendência apontada revela que quanto mais anos de estudo, mais bem colocados serão os indivíduos no setor de atividade econômica; quanto menor a escolaridade, maior propensão à realização de trabalhos braçais, não especializados.

Cabe ressaltar que os distanciamentos são contemporaneamente os principais fomentadores da desigualdade, em conformidade com Therborn (2010). Para ele, o aumento da distância entre pobres e ricos evidenciado no período recente diminui a coesão social, aumenta os problemas e reduz os recursos disponíveis para o atendimento de demandas sociais. Harmoniza-se com essa argumentação o estudo divulgado através do relatório Uma economia para o 1%, da Organização Não Governamental britânica Oxfam International – confederação global composta por 20 organizações que atuam em mais de 94 países cuja finalidade é combater a pobreza, as desigualdades e as injustiças. O relatório aponta que a riqueza de 1% da população mundial sobrepujou os recursos de 99% da população em 2015, fenômeno explicado pelo maior retorno sobre o capital do que sobre o trabalho e pela evasão fiscal.

Na contramão da tendência mundial, os dados da Pnad de 2014 revelaram que houve no Brasil, de forma atípica, uma queda na apropriação de renda do 1% mais rico da população ao mesmo tempo que houve um acréscimo nos 10% mais pobres – uma redução da desigualdade material. Os mais pobres sofreram um acréscimo de 4,1% na renda em relação ao ano anterior, passando a dispor, em média mensal, de R$ 256,00, enquanto a renda dos mais ricos caiu 3,4%, alcançando R$ 20.364,00 mensais na média. Esse desempenho está relacionado à dinâmica do mercado de trabalho, incentivada pela política de crescimento econômico, e ao aumento real do salário-mínimo. Considerando o comportamento econômico nacional, a inflação, a taxa de desemprego e a corrosão do poder de compra registrados desde do último trimestre de 2014, constata-se que esse quadro não se sustentou ao longo do tempo, já que houve aumento da desigualdade material e, por consequência, aumento do distanciamento.

Proteção social: breves notas sobre as políticas sociais brasileiras

Multiplicam-se os estudos que tecem em minúcias o percurso histórico da intervenção estatal em termos de proteção social no Brasil. Reconstruir essa trajetória soa oportuno, em especial quando existe a finalidade de compreender as demandas e a conjuntura que impulsionaram a formulação e a implementação de políticas públicas em cada período.

Ao investigar o passado, uma das primeiras lições que são obtidas consiste no reconhecimento óbvio de que o rol de políticas sociais implementadas no país não acompanha temporalmente aquelas em curso nos países centrais. Embora presumível, é salutar essa assertiva no sentido de estimular o “olhar para dentro” e ratificar que os aparatos político, social, econômico, institucional e cultural são peremptórios no concurso de atendimento às demandas coletivas precursoras de políticas, em que pesem as interconexões e as influências internacionais, sobretudo as hegemônicas.

As políticas de proteção social nos países capitalistas centrais, em síntese, estão intrinsecamente relacionadas à defesa de direitos de cidadania, à necessidade de atendimento de demandas sociais com vistas à reprodução do proletariado e do capital e à minimização da miséria que acometia os trabalhadores urbanos industrializados. De acordo com Arretche (1995) apud Marshall (1967), nessas nações a garantia dos direitos civis, políticos e sociais se configura como premissa para o alcance da cidadania e fruição do bem-estar social. A pesquisadora também menciona que são registradas distintas teorias explicativas sobre a emergência e o desenvolvimento do sistema de proteção social nesses países.

Para Leite (2011), a emergência da questão social tem forte relação com a regulação de conflitos e manutenção da legitimidade, ordem e consenso social, fato que não desobriga a apreciação das políticas sociais tanto pelo crivo do Estado como pelo da sociedade civil. A autora endossa a necessidade de analisar essas políticas como uma relação de mediação em que características como coerção, consenso, concessão e conquista devem ser observadas.

É consensual a constatação de que no Brasil o relevo para a questão social foi tardio devido ao uso prolongado de seres humanos escravizados, ao colonialismo e aos regimes políticos adotados. Foram retardadas iniciativas de trabalho livre, ações políticas dos operários (havia repressão) e organização para a defesa de causas coletivas da categoria, no sentido de reivindicar direitos e proteção. Há particularidade histórica na formação sociopolítica brasileira que influenciou sobremaneira a gênese e o desenvolvimento da proteção social nacional, que, por sua vez, evidencia como o Estado tratou a questão social, qual o nível de reivindicação e barganha da classe trabalhadora e de disputa de projetos políticos enquanto fomentadores de políticas sociais.

Em conformidade com Bering e Boschetti (2011), a constituição da política social brasileira foi complexa, uma vez que as classes dominantes nunca se comprometeram com princípios democráticos e redistributivos, além de o trabalho no Brasil ter sido transpassado por escravismo, informalidade, fragmentação e cooptação. Torna-se apropriado lembrar que, na lógica capitalista, a produção e a reprodução das condições materiais e das relações sociais regulam a vida em sociedade, não apenas através de determinações econômicas, mas também políticas, sociais, ideológicas e culturais. As políticas sociais não escapam desse nexo.

Apesar da existência de severas desigualdades, que sempre assolaram o país e perpassam sua formação histórica e econômica, as primeiras iniciativas no sentido de auxílio social estão associadas às irmandades religiosas, instituições privadas e sociedades de auxílio mútuo que, ainda que de forma descontínua ou por vezes pontual, baseadas em princípios de solidariedade e fraternidade, atendiam os pobres e miseráveis. Durante um significativo período coube ao assistencialismo privado o amparo àqueles que estavam à margem, já que o Estado não se compelia a prestar tais serviços/auxílios.

Foi na década de 1930, com a transição do modelo econômico agrário-exportador para o industrializante, que a questão social no Brasil se configurou como questão política digna da atenção do Estado. O embate entre capital e trabalho, a perda de poder das elites rurais, a ascensão da burguesia industrial e formação da classe trabalhadora colocaram em pauta, como problemas a serem equacionados, as más condições de vida, o alastramento da pobreza e a vulnerabilidade dos trabalhadores. Foi somente a partir daí que o Estado incorporou em sua agenda a responsabilidade pela proteção social.

Muito embora a questão social tenha ressoado tardiamente, a proteção conferida foi altamente mercantilizada, posto que para fazer jus a ela era necessário possuir um vínculo formal no mercado de trabalho. A rudimentar proteção ofertada não era, portanto, universal, tampouco se pautava em um direito social. A assistência àqueles fora do mercado formal – informais, rurais ou desempregados – só era concedida compensatoriamente em caráter de emergência. Foi-se desenhando um sistema de proteção lastreado de particularismo e meritocracia, exclusivo para os que tinham carteira de trabalho assinada. Como um grande contingente populacional ainda estava no campo, somente uma pequena quantia se beneficiou da legislação trabalhista, previdenciária e do salário-mínimo. (POCHMANN, 2004)

A embrionária política de proteção social, ao se desenvolver, foi assinalada por heranças históricas, reflexos da caridade e subsidiariedade. Mesmo, por exemplo, quando foi registrada a expansão da oferta dos serviços nas áreas de saúde, educação, habitação, saneamento e trabalho, o aporte estatal não estava condicionado à noção de direito social, tampouco as políticas sociais eram universais. Prevalecia, para os que estavam alheios às correlações de forças, a concepção – ainda tão presente e malsã em termos de concessão e recebimento de benefícios estatais – de que os benefícios sociais ou eram dádivas do Estado, ou eram resultantes da “generosidade” do gestor, ou favores.

Durante muito tempo a busca pelo crescimento no campo econômico relegou as políticas sociais ao segundo plano. Daí se explicam as inflexões cíclicas e as oscilações no financiamento, que implicavam em cortes ou reduções de verbas em fases de dificuldades econômicas – contraditoriamente nos momentos em que as demandas por proteção aumentavam bastante – perante o agravamento das desigualdades e das más condições de vida, causado pela corrosão inflacionária, recessão e desvinculação laboral. Também é válido pronunciar que a formulação de políticas sociais tinha um forte componente intencional de controle; eram instrumentos de coalizão e desmobilização da população mais pobre, sem deixar de promover o fortalecimento de mecanismos de mercado.

O desgaste da política de industrialização e a desaceleração econômica da década de 1970 trouxeram “[…] importantes consequências para a política social brasileira que, conduzida de forma tecnocrática e conservadora, fez com que fossem acirradas as contradições sociais no país, com a radicalização das expressões da questão social”. (PASTOR, BREVILHERI, 2009, p. 148) Notou-se nesse período que o desenho das políticas sociais não girava em torno dos problemas sociais coletivamente mais proeminentes, das carências reais. Registrou-se setorialização das políticas, centralização, autoritarismo e coibição da participação popular.

A intensificação das desigualdades e o caráter restritivo (mercantilizado) das políticas sociais estimularam debates sobre a questão social no Brasil e impulsionaram a luta de trabalhadores e movimentos sociais em prol da redemocratização do país, da concessão de direitos e políticas sociais. Para Cardoso e Jaccoud (2005), a promulgação da Constituição de 1988, resultante de ampla mobilização social, foi uma relevante conquista que dilatou a responsabilidade pública, deu ênfase aos direitos sociais como meios de alcance da cidadania e universalizou as políticas sociais. A proteção, regulamentação e intervenção estatal passaram a contemplar um leque mais amplo de situações sociais.

A despeito do que a Constituição orientava, a desmercantilização e universalização das políticas sociais brasileiras não se tornaram operativas, devido à política neoliberal adotada no início da década de 1990. Todas as supostas conquistas em termos de políticas universais, expansão de cobertura e estímulo ao caráter redistributivo, dentre outras, que teoricamente engendrariam o nascituro “Estado de Bem-Estar Social Brasileiro” foram abortadas. Percebeu-se rapidamente a pulverização de ações assistencialistas, clientelistas e de políticas seletivas. A orientação era para focalizar a proteção daqueles mais necessitados, revelando um caráter transitório e pontual, sem que isso significasse o compromisso com o enfrentamento das causas das desigualdades ou o usufruto de um direito social.

Na década de 1990 as políticas sociais brasileiras foram assinaladas pela seletividade das suas ações, em sintonia com os cortes nos gastos públicos e a submissão à lógica do capital. Como havia pouca capacidade redistributiva e ausência de critérios claros para a alocação de recursos, o que reflete a falta de planejamento e coordenação, uma vez que a preocupação era aliviar os problemas e não necessariamente atingir suas causas, foram instituídas a descentralização (facilitar a transparência), a flexibilização (abertura para setores privados, privatização) e as parcerias com a sociedade civil organizada (terceirização de responsabilidade).

A focalização, compreendida como discriminação positiva para atender os mais necessitados entre todos aqueles que necessitam, incentivada até mesmo por organismos internacionais, também era considerada um meio de aumentar a eficiência das políticas públicas e de aliar a proteção social às políticas econômicas ortodoxas. De acordo com Pastor e Brevilheri (2009), o Estado se limitou ao papel de regulamentador, fiscalizador e fomentador de políticas sociais, sem ter responsabilidades na sua execução. Soma-se a isso o desmonte das conquistas sociais em decorrência das restrições nos gastos públicos que reduziram investimentos.

Com a estabilização econômica, a partir de 1994, percebe-se a construção e implementação de uma agenda pública com a finalidade de reestruturar as políticas sociais brasileiras, baseadas, então: na ampliação dos serviços sociais básicos de caráter universal; nos programas de trabalho, emprego e renda; nos programas direcionados para o combate à pobreza; na identificação de distintos níveis de necessidade e no acompanhamento dos programas implementados via avaliação. (DRAIBE, 1997) Vale considerar que as restrições econômicas da década de 1990, o arrocho social e a influência de órgãos internacionais trouxeram para a sociedade o combate à pobreza e as desigualdades sociais como questões centrais. O Estado se viu compelido a agir por meio de políticas sociais focalizadas.

A partir de 2003, com o início da gestão de um governo cujo projeto político era amparado em princípios da esquerda, não obstante o prosseguimento da mesma política econômica neoliberal do governo anterior, conforme Druck e Filgueiras (2007), a área social recebeu maior atenção, sendo registrados esforços sobretudo para o enfrentamento das condições de pobreza e fome. “Apesar das políticas de proteção social existentes, somente em 2003 o Estado brasileiro materializou um plano articulado, intersetorial e transversal para tratar da fome e da pobreza no país, reconhecendo a complexidade que envolve essas questões […]”. (SANTOS; ESPÍNOLA, 2014, p. 630)

A preocupação com o enfrentamento das desigualdades e atendimento das demandas sociais, históricas inclusive, levou à articulação de políticas intersetoriais que previam a combinação de políticas compensatórias/emergenciais com estruturantes, como foi o caso do delineamento do Programa Fome Zero. Se os governos de Fernando Henrique Cardoso buscaram prioritariamente a eficiência das políticas públicas, os posteriores, de Luis Inácio Lula da Silva e Dilma Vana Rousseff, preocuparam-se com a eficácia e a efetividade das políticas implementadas. As desigualdades sociais adquiriram status de problema político.

As políticas sociais ganharam centralidade como medidas imprescindíveis para o enfrentamento das desigualdades e alcance do desenvolvimento. Registram-se esforços no sentido de acompanhar todo o ciclo das políticas públicas, desde o desenho até a avaliação, além do incentivo à participação popular e expansão da cobertura e oferta. Nota-se a presença de planejamento, coordenação e estudos, tanto embasando a formulação de políticas, quanto avaliando o desempenho delas em suas diferentes fases. Ressaltam-se ainda, nesse período, o desenho de políticas destinadas aos grupos que historicamente receberam pouca ou nenhuma atenção do Estado em termos de políticas sociais, como negros, mulheres, jovens, povos e comunidades tradicionais (quilombolas e ciganos).

Apesar de a rede de proteção social brasileira ter ganhado robustez nos governos do Partido dos Trabalhadores (PT), ressoam críticas atinentes à incapacidade das políticas sociais em promover a diminuição das desigualdades, entendida aqui também como redução dos distanciamentos, na linha de raciocínio desenvolvida por Therborn (2010). A despeito dos resultados positivos registrados no combate à pobreza absoluta, repreende-se a ausência de articulação e/ou conjugação das políticas sociais com as econômicas que permitiriam a alteração do quadro de concentração de renda e possibilitariam às políticas sociais um papel distributivo. A pobreza absoluta diminuiu, mas a política econômica praticada conferiu ganhos ascendentes aos abastados. A desigualdade não foi alterada.

Um Estado de Bem-Estar Social no Brasil?

Com o sucinto retrospecto histórico, em termos de políticas de proteção social percebe-se que durante um longo período o Estado brasileiro escamoteou responsabilidades no sentido de proteger e cuidar daqueles acometidos por más condições ou em situação de vulnerabilidade e risco social. As primeiras iniciativas de proteção foram mercantilizadas, sendo que o processo de amadurecimento e de costura do que veio a se tornar uma rede de proteção social foi entrecortado por avanços e retrocessos. Existe hoje indubitavelmente um leque de políticas sociais no país em setores como saúde, educação, cultura, assistência social, trabalho, emprego, habitação, saneamento básico e organização agrária. Formariam essas políticas um Estado de Bem-Estar Social brasileiro?

Países em que existe um Estado de Bem-Estar Social apresentam uma miríade significativa de políticas sociais e econômicas que contemplam um vasto portfólio de benefícios e serviços sociais, medidas de amparo e proteção contra os riscos sociais oriundos, em especial, das consequências deletérias e desestabilizadoras da economia de mercado, propulsora de desigualdades. Arretche (1995) define o Estado de Bem-Estar Social como aquele que provê serviços sociais que cobrem distintos e relevantes riscos individuais e coletivos, sendo essa provisão associada à garantia de um direito assegurado pelo Estado; Faria (1998) o conceitua como aquele que patrocina a institucionalização dos direitos sociais; e Esping-Andersen (1990, 1991) o classifica como aquele em que as atividades do Estado estão direcionadas à garantia do bem-estar social das famílias, em que as políticas sociais são institucionalizadas e desmercantilizadas, além do papel significativo da articulação entre as ações estatais, o mercado e a família, o que, por sua vez, gera distintos regimes.[1]

Embora não seja assinalada uma unanimidade explicativa para a origem e o desenvolvimento do Estado de Bem-Estar Social, se foi de natureza econômica, política ou institucional, os países capitalistas centrais que desenvolveram essa perspectiva de intervenção como resposta à questão social, respeitadas as suas particularidades, conjugaram em maior ou menor grau políticas de bem-estar social com políticas de emprego e de crescimento econômico. Num claro contraponto à lógica liberal, o Estado adquiriu função interventiva e regulatória na área social. O Estado de Bem-Estar Social é considerado, nas palavras de Arretche (1995, p. 3), “um fenômeno do século XX”.

As políticas sociais implementadas nesses regimes primam pela redução da insegurança das famílias e indivíduos, não só nos momentos de desaceleração econômica, como também nos de estabilidade ou de crescimento, pela proteção em situações de contingência, como desemprego, saúde, incapacidade laboral, velhice, por exemplo, pela garantia de renda mínima (nem sempre) dependente da posição no mercado e pela oferta de serviços e benefícios lastreados nos direitos sociais e na condição de cidadania. Para Pochmann (2004), em termos comparativos, países situados na periferia do capitalismo, como o Brasil, não alcançam o padrão de proteção social dos países centrais, nem mesmo quando se expandem o produto e o rendimento nacionais.

A rede de políticas sociais brasileira, embora tenha se ampliado significativamente no período recente, ainda carece de uma visão totalizante, mais bem articulada, integradora e com a oferta de serviços e benefícios de boa qualidade e cobertura suficiente para todos que deles necessitarem. A despeito da bifurcação dos objetivos das políticas sociais nacionais entre aqueles que concorrem para a “proteção social”, através de ações que se pautam na solidariedade e no seguro social – respostas aos direitos, riscos, contingências e necessidades especiais – e aqueles que intencionam a “promoção social”, pautados na geração de oportunidades, não emergem elementos consistentes para a classificação do Brasil como um Estado de Bem-Estar Social, pautando-se na acepção clássica do regime. (CASTRO et al., 2012)

Há uma distância significativa entre o texto constitucional, que ensejaria um protótipo de Estado de Bem-Estar Social no país, o cotidiano, a cobertura e a capacidade distributiva das políticas sociais em curso para o alcance do bem-estar social. Malgrado a existência de políticas setoriais e transversais, vinculadas às distintas faces das desigualdades (vitais, existenciais e materiais), o caráter excessivamente focalizado, as engessadas regras de elegibilidade, os testes de meios, as várias exigências burocráticas, a não concomitância de políticas econômicas inclusivas/redistributivas e o investimento não suficiente em políticas estruturantes tolhem em potencial o sistema de proteção brasileiro.

Os inúmeros benefícios, serviços, programas e projetos de proteção e promoção social, cujas regras estão estabelecidas e acessíveis, mesmo quando temporários, não se constituem política de Estado, mas sim de governo, fato que explicita a relação entre o desenho e a manutenção de políticas com a disputa de projetos políticos, coalizões e manutenção da ordem social. Em uma acepção próxima, ao discutir sobre o hiato entre a normatização e realização das políticas sociais, Behring e Boschetti (2011, p. 79) afirmam que “tem-se também uma forte instabilidade institucional e política permanente, com dificuldades de configurar pactos mais duradouros e inscrever direitos inalienáveis”.

A Figura 1 ilustra resumidamente como estão distribuídas as políticas sociais brasileiras e faz menção às áreas onde os gastos sociais federais estão concentrados.

Figura 1 – Políticas setoriais, transversais e áreas do gasto social federal, Brasil – 2010

Fonte: Castro et al. (2012).

Foi entre as correntes explicativas que tentam dar conta da emergência e do desenvolvimento do Estado de Bem-Estar Social nos países centrais, baseadas em mudanças e problemas sociais promovidos pela lógica da industrialização, que os gastos sociais despontaram como relevantes variáveis indicativas para a classificação desse regime de proteção social. (ARRETCHE, 1995) Embora não sejam suficientes por si sós para distinguir o regime de proteção social, conforme Esping-Andersen (1990), sendo necessário apurar a qualidade dos dispêndios e o impacto das políticas públicas na sociedade, o montante de gastos sociais dá pistas significativas sobre a instituição, ou não, do Estado de Bem-Estar Social.

Ademais, as políticas sociais demandam não apenas aportes institucionais para se realizarem; há custos para a sua provisão e manutenção, dentre eles, os ligados à remuneração de mão de obra e à compra de materiais. São curiosas, não menos sintomáticas, as contendas e críticas públicas, que pululam não somente entre o senso comum, como também entre os que defendem uma lógica liberalizante, quando há destinação e/ou acréscimo de verbas para o provimento de políticas sociais. As críticas se agravam e ficam mais incisivas em fases de desaceleração ou recessão econômica, quando, por lógica, a pressão deveria ser pelo aumento do financiamento de tais políticas para ampliação da proteção social.

O Quadro 2 expõe os gastos sociais federais por políticas setoriais em proporção ao Produto Interno Bruto (PIB), entre 2002 e 2015. Em linhas gerais, apesar de constatadas oscilações, houve acréscimo no dispêndio público social ao longo do período analisado. Ganha realce positivo o incremento nas políticas de assistência social, educação e cultura e previdência, ao passo que é negativo o destaque dos gastos com organização agrária, saneamento básico e habitação.

Quadro 2 – Gastos sociais federais por setores, Brasil – 2002-2015

Setores

Assistência Social

Educação e Cultura

Organização Agrária

Previdência Social

Saneamento Básico e Habitação

Saúde

Trabalho e Emprego

Total

2002

0,5%

1,7%

0,2%

8,0%

0,1%

1,8%

0,5%

12,8%

2003

0,6%

1,6%

0,2%

8,2%

0,1%

1,6%

0,5%

12,6%

2004

0,8%

1,5%

0,3%

8,3%

0,1%

1,8%

0,5%

13,2%

2005

0,9%

1,6%

0,3%

8,9%

0,1%

1,7%

0,6%

13,9%

2006

1,0%

1,6%

0,3%

8,9%

0,1%

1,8%

0,7%

14,2%

2007

1,0%

1,7%

0,3%

8,6%

0,1%

1,8%

0,7%

14,2%

2008

1,0%

1,8%

0,2%

8,3%

0,2%

1,8%

0,7%

14,1%

2009

1,3%

2,0%

0,2%

8,9%

0,2%

2,0%

0,9%

15,4%

2010

1,3%

2,1%

0,1%

8,5%

0,2%

1,9%

0,8%

14,9%

2011

1,3%

2,2%

0,2%

8,4%

0,3%

1,9%

0,8%

15,0%

2012

1,4%

2,3%

0,1%

8,7%

0,4%

2,0%

0,8%

15,8%

2013

1,5%

2,3%

0,1%

8,7%

0,4%

2,0%

0,9%

15,8%

2014

1,5%

2,6%

0,1%

8,9%

0,5%

2,1%

1,4%

17,0%

2015

1,5%

2,7%

0,2%

9,3%

0,5%

2,1%

1,2%

17,5%

Fonte: IBGE Secretaria do Tesouro Nacional (2016).

O gasto social total de países desenvolvidos, cujo Estado de Bem-Estar Social foi estabelecido, supera significativamente o registrado no Brasil, evidenciando também o quão difícil é classificar o sistema de proteção social brasileiro como um Estado de Bem-Estar Social. Cantu (2015), ao comparar diferentes regimes, apresenta o gasto dos países que são considerados os protótipos dos três regimes clássicos de Bem-Estar Social: os Estados Unidos (Liberal) com 27,8% do PIB; a Alemanha (Conservador) com 39,8% do PIB; e a Suécia (Social-democrata) com 43,3% do PIB. O gasto social configura um benefício que impacta positivamente a redução da desigualdade e a coesão social.

No Brasil, por mais que se tenha registrado incremento na formulação e implementação de políticas sociais de forma não linear, especialmente na última década, ainda não é possível assegurar a todos os que necessitam uma proteção social mínima para o enfrentamento das más condições de vida e prevenção aos riscos e vulnerabilidades sociais. Por mais que os gastos sociais sejam ascendentes, em linhas gerais, não são adequados para o atendimento da gama de desigualdades ainda bastante proeminentes para uma parcela considerável da população brasileira. A proteção social ainda não se regula pelo cumprimento dos direitos sociais.

Considerações finais

Ao considerar que a formação socioeconômica do Brasil é caracterizada pela concentração da riqueza, pelo desenvolvimento desigual de diferentes partes do país, pela falta de distribuição dos benefícios do crescimento, fatores aliados a desigualdades vitais, existenciais e materiais, evidenciadas por alguns dados empíricos, tão logo se justificam os desafios e a necessidade do desenho de políticas de proteção social. Como discutido, o registro recente do aumento do distanciamento, em escala global, enquanto mola propulsora das desigualdades tem trazido à tona preocupações relativas a barreiras para a promoção do desenvolvimento e da melhoria da qualidade de vida. Emergem, nesse sentido, ideias alternativas que orientam a redistribuição e a recompensação via políticas sociais, sem as dissociar das econômicas.

Quando se apura a origem e a expansão do sistema de proteção social brasileiro, constata-se imediatamente que a provisão, proteção e promoção social foram tardias. O sistema que pouco a pouco, entre marchas e contramarchas, foi se desenvolvendo não se regulou/orientou pela noção de um direito social inalienável e inegociável. Desse modo, em alguns momentos as políticas sociais foram encaradas como bônus, ideia que ainda prevalece no inconsciente coletivo e no discurso daqueles que não as entendem como um meio de intermediação de conflitos, coalizão de interesses e promoção de desenvolvimento. Com cobertura restritiva, as políticas sociais inicialmente implementadas foram extremamente mercantilizadas e de parca cobertura. Prevalecia uma lógica liberal.

Com a promulgação da Constituição Cidadã os direitos sociais foram estabelecidos, mas na prática não lograram êxito. O prosseguimento do receituário neoliberal no país restringiu todas as possibilidades de expansão da cobertura, universalização e redistribuição das políticas. Adotou-se, como medidas de intervenção, a focalização nos mais necessitados. Mesmo com a ampliação do portfólio de políticas sociais, aprimoramento do planejamento, coordenação, avaliação e com o comportamento ascendente dos gastos sociais, embora bem longe do necessário para promover a universalização, o sistema de proteção social brasileiro não é capaz de ofertar indiscriminadamente políticas que cubram todos os riscos sociais.

A priorização excessiva de políticas focalizadas em detrimento das universais e da combinação adequada de ambas, a ausência de políticas econômicas redistributivas, a não realização de medidas estruturantes, a não garantia dos direitos de cidadania, os elevados índices de desigualdade, o grande contingente de trabalhadores em condições precárias de trabalho, a falta de qualidade de serviços públicos, os gastos sociais não expressivos para atendimento adequado às demandas sociais e os critérios de elegibilidade são alguns fatores que coíbem a classificação do sistema de proteção social brasileiro, que ainda nem possui um século de existência, como um Estado de Bem-Estar Social.

Referências

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Nota

[1] Zimmermann e Silva (2009), amparados nos estudos de Esping-Andersen (1990), explicam que o grau de mercantilização, a estratificação e o mix entre aos agentes na provisão do bem-estar social determinam três distintos regimes: (i) Liberal – centralidade no mercado e alto grau de mercantilização das políticas sociais, guiadas pelo liberalismo; (ii) Conservador – elege a família, pautado na subsidiariedade e no corporativismo, como promotora do bem-estar e apresenta médio grau de desmercantilização; (iii) Social-democrata – apresenta o maior grau de desmercantilização possível, confere ao Estado a responsabilidade social.

Programas de geração de renda e combate à pobreza na Bahia: análise do surgimento do programa Vida Melhor Urbano

Luanda Naiade Oliveira da Silva

Introdução

A definição do “Estado de Bem-Estar Social” não é limitada a uma única vertente teórica. Diversos autores o apontam como derivado do processo de industrialização, fruto da preponderante força econômica capitalista, de processos políticos de mobilização da classe trabalhadora, da relação entre capital e trabalho organizado, entre outras possibilidades de interpretação desse fenômeno. Portanto, muitas são as vertentes relacionadas à origem e ao desenvolvimento do Welfare State. Em análise conduzida por Marta Arretche, em seu artigo Emergência e desenvolvimento do Welfare State: teorias explicativas (1995) a autora traz uma linha de argumentação sugerindo que o Welfare State é produto de circunstâncias históricas específicas de estruturas estatais e instituições políticas, trazendo a contribuição de autores como Max Weber, Theda Skocpol e Esping-Andersen. Portanto, instituições políticas e partidos teriam um papel central no jogo decisório e na implantação efetiva das políticas públicas, que seriam interessantes para eles no processo de legitimação e consolidação no cenário das decisões.

Sendo assim, pretende-se expor, como variáveis relacionadas ao gasto social e partido político, a agenda partidária e a centralidade de determinadas políticas, além do caráter de mobilização de organizações da sociedade civil ligadas a certos partidos, podem servir de mola propulsora para a efetivação de certas políticas públicas. Nesse sentido, o artigo trará o levantamento de dados estatísticos e sua relação com a teoria para analisar como o governo petista na Bahia nos últimos oito anos (2007-2014) orientou seus gastos para ações de geração de renda e combate à pobreza na capital baiana, ações que poderão ter continuidade sob a atual gestão do governador também petista Rui Costa.

Para tanto, o objeto de estudo escolhido foi o programa Vida Melhor, cuja criação está vinculada à gestão política do PT e sua atuação na Secretaria de Desenvolvimento Social e Combate à Pobreza. Os aspectos metodológicos do trabalho compreenderam a análise do artigo de Marta Arretche como fio condutor da discussão, agregando a contribuição de outros autores presentes no texto, entre outras referências. Esse processo de construção da análise com base nos autores presentes no artigo compunha a revisão bibliográfica para abordagem do tema. Além disso, em visita à Secretaria de Desenvolvimento Social e Combate à Pobreza no dia 22 de janeiro de 2018, no setor que congrega informações e gere o programa Vida Melhor, se pôde obter documentos institucionais, revistas da secretaria, projeto editorial, entre outras publicações e documentos que auxiliaram no aprofundamento do estudo sobre o programa. Buscou-se também, por meio do Portal da Transparência do estado da Bahia, vinculado à Secretaria da Fazenda, os gastos relacionados ao programa, além de pesquisa no portal da Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais (SEI) da Bahia sobre a avaliação do rendimento da população na Pnad, no ano de 2013. Sendo assim, essas foram as fontes de pesquisa utilizadas para a construção deste capítulo. A revisão bibliográfica, os dados estatísticos e a análise dos documentos públicos permitiram tecer a análise proposta.

O fio condutor da análise

O artigo de Marta Arretche sobre a emergência e o desenvolvimento do Welfare State (1995) é interessante para compreender as principais correntes explicativas desse fenômeno. Diversas maneiras de conceber a origem do Estado de Bem-Estar Social são abordadas, de modo que fica clara a centralidade das argumentações economicistas, políticas e sociais. Uma das correntes explicativas versa sobre a relevância de circunstâncias históricas, estruturas estatais e instituições políticas. A argumentação se inicia trazendo a explicação sobre o que é neoinstitucionalismo, ou seja, como os autores dessa corrente interpretam a emergência desse Estado. A compreensão geral é que a natureza, a capacidade e a estrutura das instituições do Estado são basilares no entendimento da emergência e do desenvolvimento do Welfare State. O pressuposto dessa questão se encontra na contribuição da tradição weberiana de que o Estado é autônomo em relação à sociedade civil, no sentido de que as ações das burocracias públicas não necessitam ser um reflexo do que é proposto pela sociedade civil. Conforme apresentado por Bianchi (2014), contribuições posteriores de Weber, reedições e interpretações aprofundaram o conceito de Estado.

Na publicação Ensaios de Sociologia, Max Weber (1982, p. 98) define o Estado da seguinte maneira: “Hoje, porém temos de dizer que o Estado é uma comunidade humana que pretende, com êxito, o monopólio do uso legítimo da força física dentro de um determinado território”. Bianchi (2014) expõe o aprimoramento do conceito weberiano, que insere um elemento metodológico para compor a noção referida:

Para outros fins e conhecimento (por exemplo jurídicos) ou de finalidades práticas, por outro lado, pode ser conveniente e mesmo inevitável tratar de determinadas funções sociais (“Estado”, “cooperativa”, “sociedade por ações”, “fundação”) como se fossem indivíduos (por exemplo, como detentores de direito e deveres ou como agentes em ações juridicamente relevantes. Para a interpretação compreensível das ações pela Sociologia, ao contrário, essas formações nada mais são do que desenvolvimentos e concatenações e ações específicas de pessoas individuais, pois só estas são portadoras compreensíveis para nós de ações orientadas por um sentido. (WEBER, 1999, v. 1, p. 9)

Para o autor essa abordagem é interessante, pois o conceito de Estado figuraria como uma relação de dominação de homens sobre homens. Bianchi estende sua análise acerca do conceito de Estado comparando as noções de “comunidade humana” e “associação política” trabalhados por Weber. Não é interesse deste capítulo expor todos os pormenores da discussão referente à profundidade do conceito de Estado em Max Weber, mas analisar sua contribuição na concepção neoinstitucionalista do Welfare State, o que, especificamente neste caso, se aplica às burocracias públicas, vistas enquanto variável independente.

O argumento institucionalista exposto por Arretche (1995) é pontuado por Ann Shola Orloff, evidenciado que:

[…] os institucionalistas argumentam que a capacidade estatal [state capacity] para planejar, administrar e extrair recursos é uma pré-condição para a emergência de modernos programas sociais, tais como pensões e seguridade social, e que o contexto institucional – o caráter, capacidade e estrutura do Estado e das instituições políticas – afeta as orientações, capacidade e organização política popular e das elites e, portanto, a formação de coalizões políticas entre as classes. (ORLOFF, 1993, p. 83, tradução nossa)

O debate sobre as burocracias públicas se insere na peculiaridade da sua natureza, no fato de ter interesses próprios e de sua fixação se dar em condições históricas específicas. Em Economia e Sociedade Max Weber aponta que a forma da burocracia pública se fixou no capitalismo avançado e que seu embrião se encontrava na Idade Média. Um elemento interessante é o que Weber trata a respeito das hierarquia de cargos: há uma fiscalização das atividades de um inferior até chegar ao superior, mas constitui regra o inferior se ocupar das tarefas do seu superior, e isso em qualquer organização – do Estado, da empresa privada até de partidos políticos.

O segundo pressuposto analítico levantado por Arretche (1995, p. 53) é: “as estruturas institucionais do Estado, tais como se conformaram historicamente em cada país, influenciam a formação e o desenvolvimento dos interesses e das modalidades de ação dos grupos da sociedade civil”. Por isso, segundo a autora, os ideólogos da linha neoinstitucionalista criticam a noção da emergência do Welfare State a partir da luta de classes. Em resumo, conforme essa última vertente, poderia se pensar que as políticas sociais surgem caso os partidos vinculados a determinadas classes estejam no poder e reclamem suas necessidades em razão do lugar que ocupam.

Após realizar essa exposição, Marta Arretche apresenta os argumentos organizados por Theda Skocpol e outros autores sobre a emergência do Welfare State. É fundamental pontuar que, para a autora, o foco da explicação está no “papel das burocracias estatais e dos reformadores sociais”. (1995, p. 54) Bianchi (2014, p. 97), diante da análise da centralidade da burocracia em Weber, afirma que: “no Estado moderno, a burocracia governa, pois o poder é exercido na rotina da administração”. Ressalta-se aqui a diferenciação posta pelo autor entre o homem de Estado, que possuiria uma qualidade empreendedora, e o homem da rotina administrativa, que apenas cumpriria as tarefas que lhe foram ordenadas. Esse ponto da explicação de Bianchi será retomado mais adiante.

Na condução desta análise cabe agora expor as premissas levantadas por Theda Skocpol e correlacioná-las com o histórico institucional do programa Vida Melhor Urbano, uma ação do governo do estado da Bahia implantada em 2011 e voltada para a redução da pobreza, por meio do apoio ao trabalho para geração de renda. Trata-se de iniciativa inserida no plano Brasil Sem Miséria, uma política social criada no governo Lula I (2003-2006).

Premissas de Theda Skocpol e o surgimento do Programa Vida Melhor

A primeira premissa levantada por Theda Skocpol diz respeito ao conceito de policy feedback e da centralidade das burocracias públicas na condução das reformas sociais. Nesse primeiro ponto é dada importância ao processo de aprendizagem dos formuladores das políticas em relação a políticas anteriores já estabelecidas. “Essa aprendizagem ocorre no âmbito da opinião pública e dos partidos políticos”. (ARRETCHE, 1995, p. 55) As origens do programa Vida Melhor Urbano, que será aprofundado, estão na elaboração do plano Brasil Sem Miséria, criado no referido governo: “Em 2 de junho de 2011, o Governo Federal lançou, por meio do Decreto nº 7.492, o Plano Brasil Sem Miséria (BSM) com o objetivo de superar a extrema pobreza até o final de 2014.” (BRASIL, 2015, s./p.) No governo de Dilma Rousseff (2011-2016), sucessora de Lula (2003-2010), ambos do PT, a sequência de políticas sociais iniciadas por este tomaram um contorno mais abrangente e organizado pela presidenta, ao estabelecer o plano Brasil Sem Miséria.

Seu objetivo é diminuir desigualdades por meio do estímulo ao crescimento com distribuição de renda na perspectiva da inclusão social. Conforme publicação sobre os resultados do plano, “o Governo Federal se une a sociedade para erradicação da extrema pobreza”. (BRASIL, 2017, p. 4) Logo, Estado e sociedade são responsabilizados pela tarefa de erradicar a pobreza; nesse sentido, para eliminação dos problemas sociais, a sociedade tem papel protagonista junto com o Estado.

O plano é organizado em três vertentes principais: garantir a renda, viabilizar o acesso a serviços públicos e promover a inclusão produtiva. Este último eixo se orienta para “aumentar as capacidades e as oportunidades de trabalho e geração de renda, tanto na cidade quanto no campo”. (BRASIL, 2017, p. 4)

Muitos trabalhos analisaram as políticas sociais no governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), principalmente as de combate à pobreza, para apontá-las como as originárias das outras políticas que ganharam grande notoriedade e sofreram expansão no governo Lula. Não se pretende aqui esgotar a seguinte questão: as principais políticas sociais de combate à pobreza nos governos Lula e Dilma passaram pelo processo de aprendizagem política denominado de policy feedback? A análise dos textos impulsionou essa indagação. Mas cabe aqui orientar o trabalho para compreender se esse processo ocorreu no âmbito do governo da Bahia, nas políticas de combate à pobreza, a partir da avaliação dos índices de redução da pobreza.

Como expresso, vale destacar que dados específicos a respeito do programa Vida Melhor Urbano são difíceis de encontrar, por se tratar de um programa recente e com dados oficiais escassos. Portanto, este estudo partirá dos índices de redução da pobreza e pobreza extrema. Os anos do governo de Jaques Wagner foram de 2007 até 2014; os dados avaliados pela SEI, a partir da Pnad do IBGE, versam sobre os índices de redução de 2007 a 2013, pois ainda não foram analisados os dados da Pnad de 2014.

Tabela 1 – Evolução da pobreza na Bahia, 2007/2013

Zona

População total

População pobre

% da população em condição de pobreza

2007

2013

2007

2013

2007

2013

Urbana

9.840.786

11.140.670

1.676.913

794.252

17,0

7,1

Rural

4.632.889

3.922.011

1.464.492

779.517

31,6

19,9

Total

14.473.675

15.062.681

3.141.401

1.573.769

21,7

10,4

Fonte: IBGE, Pnad. Cálculos da SEI (BAHIA, 2013a).

Tabela 2 – Evolução da extrema pobreza na Bahia entre 2017 e 2013 segundo população atingida por zona urbana e rural.

Zona

População total

População extremamente pobre

% da população em condição de extrema pobreza

2007

2013

2007

2013

2007

2013

Urbana

9.840.786

11.140.670

689.107

520.754

7,0

4,7

Rural

4.632.889

3.922.011

762.421

465.615

16,5

11,9

Total

14.473.675

15.062.681

1.451.528

986.369

10,0

6,5

Fonte: IBGE, Pnad. Cálculos da SEI (BAHIA, 2013a).

Os dados contemplam a maior parte dos anos do governo petista dos últimos oito anos. Vê-se na Tabela 1 que a pobreza urbana foi reduzida; os números apontam 17% da população em condição de pobreza e os índices caíram para 7,1%, mesmo com a evolução do número de pessoas na área urbana; a pobreza foi inversamente proporcional a esse aumento. Na Tabela 2, que trata da extrema pobreza – conforme os critérios da Pnad, pessoas extremamente pobres são aquelas cuja renda domiciliar per capita mensal é maior ou igual a R$ 0,00 e menor ou igual a R$ 70,00 –, vê-se que as pessoas nessa condição foram 7,0% das residentes na área urbana, caindo para 4,7%.

Todos os números apontam queda dos índices de pobreza e extrema pobreza por domicílio pesquisado na Bahia. Houve uma redução real da pobreza e extrema pobreza nos anos da gestão petista na Bahia. Não cabe aqui comparar governos dos anos anteriores, mas sobretudo enfocar os números da gestão em que o programa Vida Melhor Urbano nasceu.

Buscou-se dados referentes aos recursos destinados especificamente ao programa Vida Melhor pelo Governo Federal no portal da transparência, para os anos de 2007 e 2014, porém não foram encontrados registros. Isso pode ter ocorrido porque ali estão apenas recursos cadastrados pelos entes a que se destinam no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi).

De todo modo, no portal Transparência Bahia, da Secretaria da Fazenda do estado, existe o registro de gastos com o programa Vida Melhor. Encontram-se números dos anos de 2012 e de 2014; em 2013 não foram encontrados registros de repasses destinados ao programa, como evidenciam as Tabelas 3, 4 e 5:

Tabela 3 – Orçamento Públicos dos principais programas em 2012 em relação a % do realizado. Bahia, 2012

Fonte: Secretaria da Fazenda do Estado da Bahia. Portal da Transparência.

Tabela 4 – Orçamento Públicos dos principais programas em 2013 em relação a % do realizado. Bahia, 2012

Fonte: Secretaria da Fazenda do Estado da Bahia. Portal da Transparência.

Tabela 5 – Orçamento Públicos dos principais programas em 2014 em relação a % do realizado. Bahia, 2012

Fonte: Secretaria da Fazenda do Estado da Bahia. Portal da Transparência.

Através das tabelas é possível notar elevação dos valores que foram orçados para serem destinados ao programa Vida Melhor desde o ano de 2012. Os valores liquidados entre 2012 e 2013 apresentam pouca variação em termos absolutos; em 2014 o recurso liquidado foi maior do que nos anos anteriores. A porcentagem dos recursos reais desembolsados para realização das atividades atingiu, em 2012, 76,86%; em 2013 os números apontam 58,32%, sinalizando uma queda expressiva; e em 2014, seguindo a mesma direção do ano anterior, há uma queda, e a porcentagem é de 50,7%. É importante que haja sobras da porcentagem dos recursos destinados. Nessas análises se conclui que a pobreza foi reduzida, e os recursos destinados ao programa foram em ordem crescente. Mas para saber se houve policy feedback com relação ao programa estudado, parte-se para o segundo ponto da argumentação do texto que serve como fio condutor desta análise.

O segundo ponto diz respeito ao grau de insulamento burocrático, ou seja, “a capacidade das burocracias formularem e implementarem políticas públicas, de forma mais ou menos autônoma das pressões societais”. (ARRETCHE, 1995, p. 55) Neste caso específico se abordará a maneira como o programa Vida Melhor Urbano foi implantado no governo de Jaques Wagner (2007-2014), ganhando continuidade com a atual gestão de Rui Costa, iniciada em 2015.

O primeiro passo é contextualizar a secretaria responsável pela gerência do programa, segundo consta em um projeto editorial feito para um jornal local sobre as ações dessa instituição. Em 2007, foi criada a Secretaria de Desenvolvimento Social e Combate à Pobreza estava sob direção de Moema Gramacho (PT), no intuito de promover o acesso a direitos sociais de pessoas em “situação de risco e vulnerabilidade, para superação da pobreza”, sob responsabilidade dos programas sociais ali desenvolvidos. Uma das metas da secretaria exposta nesta publicação é ser “a principal indutora do processo de universalização da proteção social básica e especial, erradicação da extrema pobreza e de redução de 50% da pobreza e da insegurança alimentar e nutricional”. (BAHIA, 2013b, p. 3)

Entender o porquê da criação do programa é importante para clarificar se as burocracias públicas – leia-se Secretaria do Estado – tomaram essa iniciativa de forma relativamente autônoma das pressões societais – leia pressões de organizações da sociedade civil, movimentos sociais etc. Segundo as publicações institucionais o programa foi criado em 2011, no exercício do primeiro ano do segundo mandato do governador Jaques Wagner, na Bahia. O objetivo do programa dentro do eixo de inclusão produtiva, inserido no plano Brasil Sem Miséria, é contribuir no fomento a empreendimentos individuais e familiares da economia informal. (BAHIA, 2012, 2014) Em outro documento, os objetivos expostos sobre o programa são ampliados:

a) articular a inserção de trabalhadores no processo de qualificação, a partir dos programas Estaduais e Federal (Pronatec), com vistas a uma maior capacidade de inserção no mercado formal de trabalho para os membros dos núcleos familiares atendidos; b) buscar integrar e coordenar ações voltadas a inclusão socioprodutiva das pessoas em situação de pobreza, junto aos municípios, Governo Federal e à sociedade civil; c) integrar outras políticas de governo como acesso à saúde, educação, assistência social e segurança alimentar buscando potencializar os resultados do Vida Melhor; d) estimular o empreendedorismo, a produção e a comercialização, possibilitando ampliar a renda familiar pelo trabalho. (BAHIA, 2014, p. 35)

Seu público são as pessoas inseridas no Cadastro Único (CadÚnico) que estejam na faixa de idade entre dezoito e sessenta anos e com renda de até meio salário-mínimo. A ação é direcionada para “trabalhadores sem carteira assinada, autônomos sem previdência, desempregados, trabalhadores de empreendimentos populares, povos e comunidades tradicionais”. (BAHIA, 2012, p. 28)

Para que seus objetivos sejam cumpridos, um equipamento público relevante para sustentar essas ações são as Unidades de Inclusão Socioprodutiva (Unis). Até o ano de 2012, cinco Unis foram estabelecidas, quais sejam: Nordeste de Amaralina/Calabar, a Salvador Norte nos bairros da Paz, Itapuã e São Cristovão, a Unis Subúrbio, Lauro de Freitas e Camaçari e a de Feira de Santana.

Segundo consta em publicação oficial (BAHIA, 2012), essas Unis constituem o pioneirismo do serviço público de assistência técnica a empreendimentos informais no Brasil. Esses serviços fazem estudos de viabilidade econômica e acompanhamento do acesso ao microcrédito e a outros serviços, além de fornecerem equipamentos de trabalho por meio de fundos solidários.

O público que trabalha no projeto é formado de técnicos e agentes que acompanham processualmente os empreendimentos. Os agentes fazem parte dos próprios bairros. Também existem consultores internos, que estão em cada Unis. (BAHIA, 2012, p. 28)

Retomando o ponto tratado por Bianchi (2014, p. 97), sobre a diferenciação entre o homem de Estado e o da rotina administrativa, o primeiro possui uma qualidade empreendedora, e o segundo executa o que está estabelecido, indicando normatividade da sua ação. Pode-se fazer o seguinte paralelo: os técnicos das Unis são responsáveis por acompanhar e assessorar os empreendimentos e empreendedores que precisam de assistência, ou seja, executam uma tarefa sob sua responsabilidade, cumprem seu papel na rotina administrativa da política; o papel do secretário que implanta a política é, segundo essa perspectiva, de qualidade empreendedora, apesar de que ali se trata especificamente do chefe de Estado. Todavia, este último ator social está muito mais vinculado a tecer e manter relações políticas do seu interesse, bem como a propor ações para serem executadas por outrem.

Conforme consta na publicação sobre as ações do programa, foram atendidos 13.230 empreendimentos em Salvador, Região Metropolitana e Feira de Santana. (BAHIA, 2012) No ano de 2012 o coordenador do programa era Ailton Florêncio. Ele afirmava que o programa fortalece as ações do plano Brasil Sem Miséria por meio da ampliação da produção e da renda das famílias, fortalecendo as ações no setor da economia informal e não promovendo a inserção forçada em programas de ação formal.

No caderno de ações em Salvador afirma-se que foi realizado, de 2006 a 2013, nas Unis Nordeste de Amaralina, Salvador Norte e Subúrbio, um total de 5.357 atendimentos a empreendedores populares e família. Outra informação complementar é que o programa está sob os olhos do Governo Federal para ampliá-lo por todo o país, o que pode indicar uma expansão no estado também, além de Senhor do Bonfim e Vitória da Conquista, onde suas ações já ocorrem. (BAHIA, 2014)

Pela corrente neoinstitucionalista, retomando o segundo ponto referente ao insulamento burocrático, da autonomia das burocracias públicas para implementar suas políticas, o programa tem por objetivo atender a empreendimentos da economia informal, empreendedores e suas famílias. Um dos atores sociais alvo do programa são os empreendimentos da Economia Solidária, movimento que tem no Fórum Baiano de EcoSol uma importante ferramenta para levar demandas ao poder público e acompanhar sua execução. Em carta do movimento de Economia Solidária da Bahia, resultante da V Plenária Nacional de EcoSol, em 2012, um dos pontos é a garantia de políticas públicas com recortes de gênero e étnicos-raciais. Sabe-se que o público-alvo do programa Vida Melhor é composto pela população pobre, além de negros e mulheres cujo perfil está inscrito no CadÚnico do Governo Federal. As mulheres negras em Salvador e Região Metropolitana são maioria em postos de trabalho da economia informal. A carta ainda afirma a necessidade de desburocratização do Estado e independência das suas políticas, conjugada com a sobrevivência dos segmentos atendidos.

Baquero (2008), em um trabalho conduzido para analisar a relação da cultura política brasileira com a democracia formal, expõe que a lógica do mercado e as demandas sociais de maior participação na política são incompatíveis. Isso leva o Estado a ser “incapaz de criar uma relação congruente entre os formuladores das políticas públicas e os recipientes de tais políticas”. (p. 386) O ponto de vista do autor está orientado para o debate sobre cultura política, mas chama a atenção a incongruência entre formuladores das políticas e aqueles que as recebem, pela parca participação destes, o que não se aplica no caso do programa estudado. Quando se toma a análise da carta do movimento de EcoSol e suas demandas, bem como a proposta do programa, verifica-se que a participação acontece quando as demandas são levadas para o governo do Estado e as ações coincidem com os interesses do grupo.

Tomando a Sedes enquanto um órgão da burocracia pública, constata-se que o programa foi desenvolvido com vistas a reduzir a pobreza – preexistente na esfera federal e conjugada com as peculiaridades da cidade de Salvador e Região Metropolitana – pelo crescimento no setor de serviços nos últimos anos, em cujas atividades há presença maciça de mulheres negras. Portanto, não se pode falar de total autonomia na construção do programa, mas de interrelação com fatores de ordem interna (necessidades da cidade, da população, dos movimentos sociais, principalmente que englobem a questão do trabalho informal, desde os microempreendedores até a Economia Solidária) e fatores de ordem “externa” (continuidade de um plano nacional de erradicação da pobreza e da miséria e continuidade do perfil de políticas aplicadas no âmbito nacional, por se tratar do mesmo partido político). Não há alto grau de insulamento burocrático no processo de implantação desse programa.

A análise anterior relaciona-se ao terceiro e último ponto da abordagem da autora, que trata da identidade das burocracias públicas, cujos poderes estão relacionados à formação peculiar de cada Estado e ao processo de democratização/burocratização. Afirma-se que possivelmente a liberalização do voto anterior à consolidação de estruturas burocráticas reduz o grau de insulamento burocrático, porque os partidos políticos utilizam os recursos do Estado como moeda de troca. Isso não ocorreu na Europa por existirem monarquias constitucionais anteriores ao sufrágio universal. Se esse item for avaliado, feitas todas as ressalvas por ser um ponto de análise muito amplo e aplicando-o no caso específico estudado – o Brasil “iniciou” a sua democratização no ano de 1988, e uma das demandas atendidas foi o sufrágio universal –, então se constata que a democratização e a liberalização do voto universal ocorreram concomitantemente. Sendo assim, a análise se conduz da seguinte maneira: se o partido está ocupando o poder em âmbito nacional e estadual, já no seu processo pós-eleitoral utiliza como moeda de troca, por exemplo, o fato de que serão nomeados secretários com a mesma vinculação partidária. Foi o caso da sucessão de Moema Gramacho, dirigente da Sedes que deu lugar a Paulo Cezar Lisboa, que ocupava a Secretaria de Relações Institucionais no governo Wagner e continua ocupando seu posto de secretário. Essa afinidade política e institucional permite a entidades da sociedade civil questionar algumas concessões e pautar suas demandas, pois o voto será basilar na condução da resposta a essas necessidades.

Considerações finais

A análise em curso inclina-se para os principais argumentos da linha neoinstitucionalista. Conforme Ann Shola Orloof (1993 apud ARRETCHE, 1995, p. 57):

Tentando incorporar as contribuições das demais correntes, os neo-institucionalistas argumentam que mudanças econômicas e demográficas, mudanças ideológicas e pressões políticas do movimento popular tiveram impacto na origem dos modernos sistemas de provisão de serviços sociais, mas seus efeitos ocorreram no interior de estruturas institucionais e políticas específicas. Tais dimensões do Estado e do sistema político condicionam decisivamente o timing e o caráter das políticas sociais implementadas, dado que é no interior destas estruturas que as políticas são formuladas e “aprovadas”.

Amplia-se a noção das burocracias, que passam a ser tanto eleitas quanto indicadas, e reitera-se a centralidade da formação histórica do Estado nacional para observar a peculiaridade das estruturas políticas (estatais e partidárias), além do que

as formas históricas de interação entre estrutura estatal e instituições políticas explicam a natureza das instituições presentes e, finalmente, […] a forma pela qual tais estruturas condicionam as identidades, objetivos e capacidades dos grupos sociais envolvidos na formulação de políticas passa a ser relevante. (ARRETCHE, 1995, p. 56)

A formação do Estado nacional tem um papel central na análise dessa corrente ideológica, porque o sistema de provisão de serviços sociais de cada país deriva também da sua formação histórica particular. Esse Estado nacional, visto enquanto variável independente, se formou por motivos de ordem externa, bem como pelo processo de consolidação das burocracias, o qual “condicionará o caráter das instituições políticas”. (ARRETCHE, 1995 p. 59) O processo de formação do Estado brasileiro é muito amplo, mas vale aqui reafirmar que se trata de um país de democracia recente. Com isso se agregam as especificidades do caso, tal como cultura política cujos valores clientelísticos ainda perduram.

Para Baquero (2008, p. 385), “dentro do modelo de desenvolvimento transnacionalizado, essas democracias coexistem com práticas políticas tradicionais”. No Brasil, os valores clientelistas, patrimonialistas, personalistas coexistem com uma estrutura política burocrática; o uso do voto como moeda de troca para acesso facilitado a serviços públicos e benefícios, a rede de relações pessoais que permite agilidade em atividades dependentes da administração pública, a disputa de poder e favoritismo na arena política ainda são praticados.

O segundo elemento do texto relaciona-se também com a questão dos interesses dos grupos e o acolhimento desses interesses no âmbito das políticas públicas. Denomina-se contexto institucional

o conjunto das organizações estatais e partidárias, e dos procedimentos políticos existentes em um determinado momento histórico. Em outras palavras, a natureza e a forma das instituições estatais e partidárias, tal como existentes no momento históricos sob análise, estabelecem os limites e as possibilidades para a ação política dos atores interessados na aprovação e implementação de uma determinada proposta de inovação institucional. Esta combinação de elementos tem resultados decisivos sobre a natureza das policies, ou, dito de outro modo, sobre os resultados das decisões políticas. (ARRETCHE, 1995, p. 59)

Dessa maneira, se considerado mais uma vez o programa Vida Melhor enquanto objeto de estudo, depreende-se da análise que as suas limitações e possibilidades se vinculam à configuração atual das instituições estatais e partidárias. A manutenção dessas formas garante resultados similares durante os anos em que se conserve o PT nos poderes federal e estadual, bem como a existência das Unis relativas ao programa estudado.

Os mecanismos institucionais são fundamentais para a compreensão das próprias políticas. Segundo Arretche (1995), certa política é resultante da ação de grupos que gostariam de consolidá-la em dado contexto. Por isso, a relação entre os grupos, seus interesses e a possibilidade de promoverem políticas que atendam às suas necessidades é um aspecto que necessita ser examinado. Arretche afirma que (1995, p. 60)

Para Skocpol […], o sucesso de uma determinada inovação política depende, de um lado, da existência de uma coalizão política inter-classes sob liderança de elites burocráticas e partidárias e, de outro lado, da adequação de suas formas de ação política com o contexto institucional vigente em um determinado país no momento histórico sob análise.

Se para Skocpol o contexto institucional que vigora no país é importante, o seu momento histórico não é menor. No Brasil vive-se um momento histórico diferenciado em termos econômicos e políticos, principalmente no tocante à imagem do PT e sua condução política. Apenas a análise de mais quatro anos do programa Vida Melhor na gestão do governador Rui Costa apontarão se houve e de que natureza foram as incidências históricas.

O terceiro elemento, que já foi apontado em análise anterior, é o policy feedback, introduzindo o fator cultural e ideológico como influenciável pelo discurso político, que por sua vez sofre influência das políticas existentes. Para Theda Skocpol (1992 apud Arretche 1995, p. 60-61), as políticas existentes

[…] conformam o entendimento dos problemas a serem solucionados, conformam os interesses a serem preservados ou destituídos e, sobretudo, conformam as capacidades institucionais de ação das burocracias. É deste modo que as políticas sociais previamente estabelecidas afetam a ação política subseqüente. […] Em outras palavras, as políticas pré-existentes influenciam o debate político, a formação de coalizões e o desenvolvimento de capacidades administrativas específicas; estas são decisivas na moldagem das características da inovação institucional, seja do ponto de vista do conteúdo das políticas propostas, seja na conformação das coalizões políticas de apoio e oposição a tais inovações.

Tomando esse elemento do conceito de policy feedback, percebe-se que o programa Vida Melhor nos próximos quatro anos sofrerá algum nível de alteração, pois novos interesses estarão em jogo ou velhos interesses serão mantidos, conformados à capacidade de ação e atenção da Sedes. O valor ideológico implicado neste programa, no tocante à centralidade de indivíduos e grupos da economia informal, tende a influenciar o discurso político e a formação, como evidenciado anteriormente, de coalizões político-partidárias de apoio ou oposição.

Diante das análises expostas, o objetivo foi tratar a última vertente explicativa no artigo de Marta Arretche sobre a emergência e o desenvolvimento do Welfare State, tendo como objeto de estudo o programa Vida Melhor.

Referências

ARRETCHE, T. S. M. Emergência e Desenvolvimento do Welfare State: teorias explicativas. Revista Brasileira de Informação Bibliográfica em Ciências Sociais, Rio de Janeiro, n. 39, p. 3-40, 1995. Disponível em: <https://goo.gl/pjjANX>. Acesso em: 6 jun. 2018.

BAHIA. Secretaria de Desenvolvimento Social e Combate à Pobreza(Sedes). 10 anos de Bolsa Família, Salvador, 2014.

BAHIA. Secretaria de Desenvolvimento Social e Combate à Pobreza. No caminho da Erradicação da Pobreza. Sedes, Salvador, ano 1, n. 1, dez. 2012.

BAHIA. Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia. Resultados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (Pnad): rendimento da população. Salvador, 2013a. Disponível em: <https://goo.gl/BgfovX>. Acesso em: 11 jun. 2018.

BAHIA. Secretaria de Desenvolvimento Social e Combate à Pobreza. Projeto Editorial: veiculação das ações de desenvolvimento social na Bahia. Salvador, 2013b.

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Representação social e estigma dos beneficiários do Programa Bolsa Família no subúrbio de Salvador – Bahia

Vanilton Caetano

Introdução

Ponto comum afirmar que o Brasil é um país onde existe uma grande concentração de renda, com elevado índice da população sem acesso a bens e serviços básicos para a vida, como água, alimentos, saúde e educação – deixando de lado os bens de consumo que geram sua própria demanda e dependência na vida de parcela da população. Entretanto, no quarto final do século XX essas questões se tornaram alvos de políticas públicas que visam diminuir a pobreza e a desigualdade social no país, bem como melhorar o acesso ao sistema de saúde e a oferta de educação do nível básico.

Entretanto, os avanços bem como as propostas de implementação das políticas públicas voltadas para melhorias sociais ganharam mais notoriedade, seja para o grande público seja na arena política, no final dos anos 1990, constituindo-se como destaque no programa de governo apenas nos anos 2000, após Luis Inácio Lula da Silva ser eleito presidente pelo PT em 2002.

Este capítulo está dividido em cinco seções: a) “Contextualizando o debate no âmbito das ciências sociais”; b) “Elos entre o Programa Bolsa Família e a Unidade de Saúde da Família”; c) “Notas metodológicas: Unidade de Saúde da Família”; d) Olhares que incidem sobre os beneficiários do Bolsa Família”, como representações e estigmas sociais; e) “Conclusão”. Na primeira seção estão apresentados os aspectos gerais do trabalho e as questões epistemológicas que têm os programas de políticas sociais como objeto de estudo. A segunda seção apresenta uma breve discussão sobre os requisitos que são exigidos dos usuários do Bolsa Família. Nas notas metodológicas abordam-se o percurso e as técnicas de coleta utilizadas, tendo seu início na apresentação do lugar em que as observações foram desenvolvidas. Por fim, é realizada a caracterização dos usuários do Bolsa Família a partir das falas dos interlocutores locais, das matérias produzidas na mídia e na análise dessas falas e matérias sobrepostas a provas empíricas.

As notas finais deste capítulo tratam dos resultados encontrados a partir da observação do pesquisador e do possível contraste existente entre os discursos proferidos pelos atores desta pesquisa, pelos interlocutores, os meios de comunicação e o que se pode evidenciar empiricamente.

Contextualizando o debate no âmbito das ciências sociais

Para tratar da questão posta, Representação social e estigmas dos usuários do programa bolsa família no subúrbio de Salvador, que é o título e também o objetivo último deste capítulo, é preciso mobilizar alguns temas basilares, como: políticas públicas que visam melhorar ou têm como alvo específico questões sociais – que podem ser chamadas também de políticas sociais – e Estado de Bem-Estar Social, com leituras a partir dos clássicos e, na medida do possível, traçando paralelos com o Estado de Bem-Estar Social nos moldes brasileiros de distribuição de renda, diminuição da desigualdade social, oferta de emprego, bens e serviços para toda a população.

A proposta deste capítulo é apresentar os conceitos basilares de forma sucinta e valorizar o estudo de caso e as observações realizadas. Desse modo, entende-se que conceituar políticas públicas, Estado de Bem-Estar Social e outros conceitos com uma discussão ampla da literatura demandaria um fôlego que ultrapassa os limites deste texto. Mas em todo caso, para melhor contextualizar o leitor e apresentar os argumentos e fatos pautados numa definição básica, pode-se entender políticas públicas como a materialização de propostas realizadas no âmbito da administração pública, via poder legislativo, e postas em prática pelo executivo. Não devem ser pensadas apenas como resultado dos esforços de um governo, mas de uma construção coletiva entre o Estado e a sociedade civil organizada em busca de direitos, justiças sociais e espaços políticos; trata-se sempre do interesse público, visando o bem-estar de toda a sociedade. Podem ser implementadas nos três níveis de poder do Estado: municipal, estadual e nacional, segundo o manual Políticas públicas: conceitos e práticas, organizado pelo Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas de Minas Gerais. (SEBRAE-MG, 2008)

A política pública, com base no exposto, visa o bem comum de toda a sociedade e não deve ser entendida como realização apenas do momento administrativo, mas como resultado da interação entre sociedade civil e governo. Pode ser proposta ou implementada nas três esferas de governo administrativo, além de ser setorial, abarcando educação, segurança, saúde, habitação, dentre outras possíveis. Contudo, a política pública de interesse deste capítulo é a política social, aquela que visa mudanças sociais que irão impactar diretamente a vida da parcela da população com menos acesso a bens e serviços, portanto, a população que é menos assistida pelo Estado. Por isso, o público escolhido para este estudo foram os usuários do Bolsa Família, programa do Governo Federal que visa resolver questões como miséria e fome fomentando a distribuição de renda e a participação dessa parcela da sociedade nas atividades do mercado.

No que diz respeito ao conceito de Estado de Bem-Estar Social, ou Welfare State, segundo a literatura específica é um modelo que surge nos Estados Unidos e na Europa no período do pós-guerra, também conhecido como anos dourados (1950-1970), quando foi possível implementar políticas sociais de qualidade que possibilitaram a diminuição da pobreza e da desigualdade social, alicerçadas no desenvolvimento do mercado e do emprego. Dentre muitos autores possíveis para tratar do contexto de surgimento do Welfare State e da forma como foi assimilado por outros países da América Latina, do Leste Europeu e da Ásia, o pesquisador Sérgio Lessa (2013, p. 11) apresenta dois, Esping-Andersen e Ferran Coll. Para Lessa, os dois autores, ao tratar do Welfare State, se tocam em três pontos:

1) afirmam a existência de um Estado de Bem-Estar, 2) postulam que este Estado seria um fenômeno fundamentalmente novo (ainda que o conteúdo desta novidade varie de autor para autor); e 3) que teria ampliado a justiça e a democracia pela aplicação das políticas públicas.

Ressalta ainda um ponto seminal do trabalho de Esping-Andersen: a questão da desmercadorização do trabalhador, isto é, em linhas gerais, se o Estado não imputa ao cidadão que vende sua força de trabalho o estigma de ser apenas uma mercadoria e lhe oferece algumas garantias e contrapartida que auxiliem sua relação com o empregador, protegendo-o, implica numa melhor relação entre o indivíduo e o trabalho, bem como proporciona ao trabalhador uma relação melhor com a família. No entanto, isso não implica no fim do trabalho assalariado, nem na extinção das contradições existentes entre trabalhador e empregador, tampouco no fim da luta de classes, como ressalta Lessa (2013), em sua obra Capital e Estado de Bem-Estar: o caráter de classe das políticas públicas.

No entanto, ressalta-se que as políticas sociais implementadas ou inspiradas pelo Welfare State nos anos dourados (entre as décadas de 1950 e 1970) não enfrentam oposição política ou mesmo teórica, como explicam Zimmermann e Alves:

Pedro Demo […] critica o papel da proteção estatal e ressalta o papel dos sujeitos políticos no enfrentamento da desigualdade. Política social, sob o impacto do Welfare State, criou a expectativa generalizada de que a dignidade social teria como garantia central a proteção estatal […] A assistência social não é emancipatória […] Se a ignorância é o problema social mais devastador, seu enfrentamento não se dará sobretudo pelo acesso aos benefícios, mas pela capacidade individual e sobretudo coletiva de fazer e fazer-se oportunidade, ou de se emancipar. O conceito de política social de Pedro Demo destaca o papel e ao mesmo tempo a responsabilidade dos sujeitos organizados no provimento das necessidades básicas. O autor pressupõe que esses atores são responsáveis pela autogestão dos direitos sociais, independentemente do poder estatal. Demo […] enfatiza as políticas de inserção no mercado de trabalho e emprego ao invés dos direitos sociais, que resultariam em um sistema parasitário, uma exclusão do mercado, haja vista que fora do mercado não haveria salvação. (ZIMMERMANN; ALVES, 2009, p. 227)

O argumento utilizado por Pedro Demo, que desonera o Estado da responsabilidade de prover segurança social, diminuir a desigualdade e a pobreza e mesmo de ofertar emprego para toda a população, é o contrário do proposto por Esping-Andersen no conceito de desmercadorização da força de trabalho. É possível, a partir da fala de Demo, concluir que se o Estado ofertasse programas como Seguro Desemprego, Bolsa Família, criar leis que garantam melhor qualidade no trabalho e na vida do trabalhador, ofertando segurança não apenas a ele, mas também a seus dependentes, estaria gerando uma classe parasitária, que suga o que é de melhor no Estado capitalista assentado na lógica da livre concorrência.

Elos entre o Programa Bolsa Família e a Unidade de Saúde da Família

O Bolsa Família surge em 2003, a partir da unificação de vários programas existentes, como Bolsa Escola, Vale Gás e outros. Atualmente o Bolsa Família está ligado ao programa maior chamado Brasil sem Miséria e tem como objetivo a transferência de renda para promover o alívio imediato da pobreza e o acesso a direitos sociais básicos (saúde e educação). Por se tratar de um programa ambicioso e de larga escala, o Governo Federal criou algumas condicionalidades para obtenção do auxílio em dois eixos básicos, educação e saúde. De forma genérica, a família deve acompanhar todas as campanhas de vacinação, mantendo o cartão da criança atualizado até os sete anos. No tocante à educação, os filhos devem estar matriculados e frequentar a sala de aula com o mínimo de 75% de presença. (BRITO; MEDEIROS; SOARES, 2007; PIRES, 2012) Outro ponto importante é que o programa Bolsa Família tem um corte de gênero bem específico, na maioria dos casos são as mães as portadoras do cartão de benefício; isso implica diretamente na forma como esse valor será gerido pela família. (PIRES, 2013)

Um dos pontos mais discutidos e talvez mais controversos do Bolsa Família é o valor do benefício. Contudo, deve-se apresentar o público-alvo do programa que são famílias em situação de extrema pobreza (renda mensal por pessoa de até R$ 89,00). Os benefícios variáveis (até 5 por família) são divididos de três formas: crianças ou adolescentes, gestantes e nutrizes que necessitam de atenção social nesses ciclos de vida.[1]

A proposta do Ministério da Saúde de criar um modelo de atenção básica para a saúde pautado numa lógica preventiva, na qual a comunidade seja assistida periodicamente por uma equipe inserida na unidade de saúde do bairro, data do ano de 1994, nove anos antes do surgimento do Bolsa Família. Entretanto no processo de criação efetivo dessas unidades, que são geridas no plano da Secretaria de Saúde Municipal, a depender do bairro ou do município elas podem atuar como o antigo modelo de posto de saúde, que visa o atendimento em caráter de urgência e emergência. Contudo, para fins deste estudo de caso foram realizadas observações diretas num Posto de Saúde da Família (PSF) no subúrbio ferroviário de Salvador, que teve (tem) sua equipe (re)formada nesse novo modelo, a partir do último concurso público para servidores da saúde em nível municipal, realizado em 2011.

O PSF observado conta com um plantel de 45 funcionários distribuídos em três equipes de profissionais de saúde. Cada equipe conta com um médico, um enfermeiro, um dentista, dois técnicos de enfermagem, um auxiliar de saúde bucal e sete agentes comunitários de saúde,[2] além de um funcionário na ala de medicamentos, dois auxiliares administrativos, um gerente e dois agentes de portaria. O atendimento no PSF funciona de segunda a sexta-feira, das oito horas da manhã às cinco da tarde; as consultas são todas agendadas.

O funcionamento do PSF ocorre da seguinte forma: os sete agentes comunitários de cada uma das três equipes são responsáveis por cobrir uma das três áreas na qual o bairro foi dividido – para facilitar o trabalho dos agentes comunitários, a Secretária de Saúde Municipal dividiu os bairros em zonas, e para cada uma dessas zonas foram criados distritos administrativos de saúde, que são responsáveis por toda questão logística de distribuição de material e planejamento de atividades e campanhas nas zonas mais vulneráveis dos bairros cobertos por cada distrito.

Aos agentes cabe a função de visitar periodicamente as zonas dos bairros de sua área de trabalho, isto é, cada agente tem uma quantidade de ruas, casas e famílias que deve visitar periodicamente. Desse modo, deve saber quantas pessoas residem na casa, quantos são adultos, quantos trabalham, qual o número de crianças, se existe alguém com diabetes, hipertensão, dificuldade de locomoção e outras infinidades de doenças. Existindo moradores com problemas de diabetes, hipertensão e crianças, os agentes criam uma ficha para essas pessoas e agendam atendimentos na unidade para o tratamento e acompanhamento das doenças, no caso das crianças, acompanhamento nutricional e odontológico, além de exames de rotina com médico clínico geral. Em caso de pacientes com problemas de locomoção os agentes avisam a PSF, que por sua vez pede ao seu distrito que disponibilize um carro para uma equipe ir ao auxílio do paciente que será assistido em sua casa periodicamente. Também cabe aos agentes comunitários a divulgação de campanhas de vacinação, palestras preventivas e atividades regulares do PSF; desse modo, os agentes são o elo do PSF com a comunidade.

Notas metodológicas: a Unidade de Saúde da Família

Durante os meses de dezembro de 2014 e janeiro de 2015 o pesquisador esteve periodicamente na Unidade de Saúde da Família no bairro do Alto do Cabrito, localizado no subúrbio de Salvador. Nas duas primeiras semanas cumpriu o expediente dos funcionários, isto é, de segunda à sexta-feira, das oito às dezessete horas, esteve na USF, mais para entender o funcionamento da unidade e o ritmo de trabalho dos funcionários do que para entrevistar os profissionais da área de saúde sobre a percepção deles acerca dos beneficiários do programa Bolsa Família.

Para a construção deste estudo o pesquisador lançou mão de alguns métodos pesquisa de cunho qualitativo, como observação direta, entrevistas e diário de campo. No que diz respeito à observação direta – que é uma das técnicas utilizadas em trabalhos com propostas etnográficas –, como dito, nos primeiros quinze dias o pesquisador cumpriu o mesmo expediente que os funcionários da unidade; por vezes esteve sentado na recepção observando o processo de atendimento, a marcação de exames especializados ou laboratoriais pelo Sistema Único de Saúde (SUS), que pode ser feita pelos usuário a qualquer dia da semana a partir das vagas disponíveis no sistema. Outras vezes, o autor acompanhou mães e pais na fila para a pesagem das crianças, ou assistiu a ações educativas e atividades dos funcionários com os usuários, as quais tinham como objetivo a prevenção de inúmeras doenças, por exemplo, atividade para pacientes com hipertensão e diabetes, atividade sobre escovação de dentes e higiene bucal para as crianças. As ações são realizadas no própria unidade, bem como em escolas, igrejas e associação de moradores. Basta que seja solicitada à administração; se houver um local adequado e horário disponível, uma das equipes realizará a atividade. Passado o período para construção de um panorama geral do campo, as visitas tornaram-se esporádicas, sendo realizadas duas vezes por semana, sempre em dias de pesagem e de atividades voltadas para crianças, em especial quando a equipe responsável pela área mais vulnerável do bairro iria aplicar as atividades.

As entrevistas foram realizadas após o período de sondagem com a equipe responsável pela zona mais carente do bairro e que detinha o maior número de usuários do programa[3] Bolsa Família. Ao todo foram entrevistadas dez pessoas: uma médica, uma enfermeira, dois técnicos de enfermagem, dois agentes de portaria, um auxiliar administrativo e três agentes comunitários. As entrevistas duraram em média 45 minutos, com uma proposta de entrevista aberta, tendo apenas três questões guia: 1) Qual sua opinião em relação ao programa Bolsa Família? 2) A existência do programa Bolsa Família contribui para uma melhor qualidade de vida das crianças beneficiárias? 3) Qual sua opinião sobre as pessoas beneficiárias do programa?

Quanto ao diário de campo, todas as entrevistas e visitas foram precisamente documentadas para efeito comparativo no processo de escrita. A comparação dá-se na triangulação de informações, que diz respeito à memória do pesquisador, à entrevista e ao diário para a construção do estudo. O diário era um exercício realizado todos os dias no retorno do campo, ao passo que a análise das entrevistas e a escrita deste texto ocorrem em outro momento. O diário serve como registro do que o pesquisador sentia enquanto estava em campo e funciona como baliza para a análise das falas e categorias encontradas.

Olhares que incidem sobre os beneficiários do Bolsa Família

Nesta seção em vez de partir do particular para o geral, como é a proposta deste estudo, a temática será apresentada em ordem inversa. Isso porque se acredita que a opinião acerca de determinado grupo social ou de determinado tema está atrelada à forma como esse grupo ou tema é abordado nos meios de comunicação, mesmo que isso não implique numa visão determinista de que o telespectador seja passivo perante as informações e opiniões transmitidas pelas diversas formas de mídia. Contudo, a partir dessa primeira opinião, a informação, é possível imaginar como algumas opiniões e linhas de pensamento povoam o imaginário popular.

Essa questão é potencializada quando o grupo ou tema é estigmatizado. Antes de tratar dos olhares que incidem sobre os usuário do Programa Bolsa Família num bairro periférico de Salvador, serão apresentadas algumas reportagens famosas que de algum modo abordam o programa, em especial, a entrevista realizada por Marília Gabriela ao intérprete Ney Matogrosso, no programa Marília Gabriela Entrevistas no canal GNT, em 30 de maio de 2014.

Nas duas oportunidades o cantor Ney Matogrosso manteve sua linha de raciocínio contra o Bolsa Família: “O presidente Lula resolveu dar uma bolsa família de R$ 70”, “se você tem mais filhos, tem direito a mais uma porção […] então elas fazem filhos”, continuou, “acho que para dar esse benefício deve-se necessariamente pôr os filhos na escola”. Nota-se que ele desconhece a essência, os significados e impactos do programa Bolsa Família na vida de 14 milhões de brasileiros: trata o programa como um projeto assistencialista de uma prática populista do século passado; afirma que “elas fazem mais filhos” porque terão um valor acrescido, logo, ter mais filhos significa aumentar a renda de casa, portanto, implicaria em não trabalhar, em viver às custas do Estado? Além disso, o cantor acha que deve ser obrigatório que a criança frequente a escola, todavia, essa é uma das exigências para participar do programa. Mais poderia ser analisado nas falas do cantor, porém esse não é o objetivo deste capítulo.

Antes de tratar do caso estudado, existe mais uma notícia sobre o programa Bolsa Família que se faz necessário apresentar. Em maio de 2013 surgiu a notícia, que se tornou viral,[4] de que o Bolsa Família seria extinto, o que resultou na chamada corrida bancária. A maioria dos beneficiários do programa correu para agências lotéricas e postos da Caixa Econômica Federal no intuito de sacar o benefício em mais de catorze estados brasileiros, com maior número de pessoas correndo para o saque e causando acidentes no Nordeste – região brasileira que concentra a maioria dos beneficiários do programa. Depois de investigações e muitas notas de desculpas por parte da equipe de publicidade da Caixa Econômica, notícias nos telejornais e jornais de todo o país, a Polícia Federal descartou conduta criminosa no surgimento do boato, creditando os rumores do fim do programa a um erro técnico que resultou em atraso no pagamento de alguns beneficiários, somado às notícias e correntes da internet. (GAMA, 2013; PF DESCARTA…, 2013)

Ressalta-se que na grande mídia, seja ela televisionada ou online, as notícias do Bolsa Família, mesmo quando positivas, minimizam os impactos do programa, e os telespectadores/leitores são direcionados a notícias cuja valência acerca do programa é negativa. Mesmo quando instituições como a Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação afirma que no Brasil, com ajuda dos programas de distribuição de renda – Bolsa Família e Brasil Sem Miséria – foi possível reduzir a pobreza extrema em 75% e a pobreza em 65%, esses dados são minimizados.

A partir desta breve apresentação e dada a forma como o Bolsa Família e os programas de distribuição de renda em atividade no país são apresentados ao público pelos meios de comunicação, foram extraídas das entrevistas seis falas que captam a essência do pensamento dos profissionais do PSF de Alto do Cabrito acerca dos usuários do Bolsa Família. Em seguida, desenvolvem-se as análises. Ao questionar qual a opinião deles em relação ao programa Bolsa Família, pôde-se observar as seguintes percepções:

Eu acho que é um programa importante, até porque quem recebe o dinheiro é a mãe, isso aí é importante. Mas eu acho que tem umas coisas que tem de exigir, não é só ir lá fazer o cadastro e receber o dinheiro. Tem de colocar os meninos na escola e vir sempre para a unidade, não aparecer só para a atualização de cadastro, fazendo bagunça e querendo o dinheiro. Tem também de ter um controle a menina vem, tem uns dezesseis anos e já tem dois filhos, não quer trabalhar, nem fazer nada vive só do Bolsa Família. Como é que pode? O governo tem de ter um programa de natalidade… Se ficar dando só dinheiro elas não vão parar de ter filho. (Juares, técnico de enfermagem, 32 anos)

Eu concordo, tem de ter um programa de distribuição de renda mesmo. É mais importante porque é a mulher que recebe o dinheiro e por isso pode comprar as coisas para dentro de casa, comida né? Só que elas têm de tomar tendência, cuidar dos meninos, levar para escolar, vim para a unidade se cuidar… Cuidar dela e da criança também. Tem de aproveitar e estudar, não procurar ter mais filhos. (Joana, agente comunitária, 27)

Na fala dos profissionais do área de saúde na PSF fica evidente que eles entendem que é importante o governo, de algum modo, ter programas de distribuição de renda como o Bolsa Família. Entretanto, eles acreditam que qualquer pessoa moradora de um bairro periférico tem acesso ao benefício e que, por recebê-lo e ter a possibilidade de aumento no auxílio de acordo com o número de dependentes, as mulheres beneficiárias entrariam num ciclo gestacional perpétuo para continuar recebendo o benefício e ainda evitariam se inserir no mercado de trabalho formal. Os profissionais desconhecem as exigências básicas de frequência escolar e acreditam que as mães deveriam frequentar mais o PSF para cuidar da própria saúde, em vez de ir ao local só para levar os filhos em atividades obrigatórias para a manutenção do auxílio.

Quando questionados se a existência do programa Bolsa Família contribui para uma melhor qualidade de vida das crianças beneficiárias, os entrevistados afirmam:

Sim, claro. Sem sombra de dúvidas. Assim, eu estou trabalhando nessa área há mais de quinze anos antes as pessoas não aqui da comunidade não traziam os meninos nem para a vacina. Hoje pelo menos eles vêm para a vacina e pesagem. Um ou outro pai e mãe acompanham as atividades na unidade ou na creche… mas comparado a antigamente, melhorou 100%. Não que elas cuidem das crianças assim com zelo, você vê as crianças vêm sem tomar banho, não escovam direito os dentes, mesmo tendo atividade de escovação aqui damos escovinhas e pastas… mas nada disso. Aparecem para as campanhas de vacina, mas a equipe dos agentes tem de pegar no pé, deixam tudo para o último dia. (Franci, enfermeira, 52 anos)

Eu acho que sim. Sou nova aqui nesse posto, estou há uns dois anos… Mas elas vêm, trazem as crianças, acompanham a pesagem e vacinas. Mas não vêm se tratar, só quando sentem dor ou vêm pedir atestado. Aqui não damos atestado porque as consultas são todas pré-agendadas e não atendemos urgência nem emergência. O problema é quando as campanhas estão chegando no fim ou em período de atualização do cadastro, ai os pais aparecem e querem ser atendidos logo e que a gente coloque as marcações que faltam no cartão da criança. Não podemos fazer isso, é muito estresse. (Tais, médica, 29 anos)

O que se pôde notar é que realmente existe uma elevação no número de atendimento no período de recadastramento e nos dias finais de campanha. Se há um período de vacinação de 20 dias, é comum que nos primeiros dez dias apareçam poucas pessoas e que nos últimos três dias a unidade esteja cheia de gente. As atividades preventivas, mesmo com a inventividade dos profissionais em dar brindes, fazer lanches no intuito de atrair o público-alvo para as palestras, são esvaziadas, exceto as que têm os idosos como público-alvo. Uma reclamação recorrente é que os pais não seguem o calendário de vacinação, não levam as crianças para o controle nutricional em período de recadastramento e exigem – isso mesmo, exigem, algumas vezes com ameaças e palavrões – que os enfermeiros e técnicos confirmem que as crianças foram vacinadas e seguiram à risca as exigências do programa. Isso causa insatisfação e insegurança no ambiente de trabalho; os profissionais não gostam de lidar com essa situação.

A percepção dos profissionais de saúde sobre as pessoas beneficiárias do programa está revelada na seguinte fala:

É difícil ter uma opinião bem forma, mas eu acho o seguinte: o programa é bom. Mas tem de exigir mais dessas meninas a menina não pode só porque recebe o Bolsa Família, não querer estudar nem trabalhar, ficar para cima e para baixo atrás… Ai recebe o dinheiro e tem vinte anos e três filhos, tinha de ter algo para proibir isso. O Estado tem de ter um controle de natalidade. Fazer alguma coisa, elas só querem saber disso… você procura alguém para fazer uma faxina não quer, botar para ir trabalhar e nada. Outro dia, fui atender uma moça, ai marquei ela, o atendimento só seria de manhã, mas ela falou que o filho dela estuda pela manhã fiz uma exceção, aqui na unidade tínhamos atividades agendas pela tarde, fiz o esforço, marquei para catorze horas, ela me chega as 16h30 horas, e ainda me diz que é minha obrigação atender ela, porque ela é quem paga o meu salário e não trouxe o menino porque ele tava dormindo e era hora da novela. É difícil, eu sei que é uma comunidade carente, mas eu sou profissional, fiz mais do que minha obrigação. Olhei para ela e disse: a senhora não pode ter duas faltas no semestre, como sabe aqui o atendimento é por agendamento. Se não puder comparecer avise ao seu agente que nós remarcamos. Coloquei ela num horário extra na outra semana. Veio você? Nem ela. Por isso que eu acho que tem de exigir mais (Claudia, enfermeira, 35 anos)

Rapaz, é complicado viu. Mas assim… tem umas que você vê que traz o menino todo arrumadinho, cuida do menino. Olha eu aqui vejo até pais, tem um rapaz aqui que traz a filhinha sempre, é uma coisa linda. Ele falou com a gerente, na atividade que desenvolvemos na creche as meninas falaram com a Pró, ela conseguiu uma vaga na creche. Tem de ver é uma princesa. Aí sim, você vê que vale a pena. Mas essas ai que você olha logo… vêm vestida assim… toda cheia de marra, não sabe nem falar, só falando gíria, puxando as meninas, quando você vai ver tem quinze anos e dois, três filhos, sei não viu. O governo tem de tomar providência. (Glauber, agente de portaria, 41 anos)

Ao analisar as falas é compreensível a preocupação dos profissionais com a questão da saúde e da ida das mães ao PSF apenas para levar as crianças em atividades obrigatórias. Também chama a atenção deles o descaso das mães com os filhos e o número excessivo de garotas, adolescentes e jovens entre 13 e 27 anos, com mais de um filho, não é raro mães com dois ou três filhos. Isso perturba a opinião dos profissionais de saúde. Houve o caso de algumas meninas com as quais os(as) enfermeiros(as) e médicos(as) marcavam e remarcavam preventivos e outros exames e elas nunca compareciam, mas seguiam o ritual de vacinação e controle nutricional das crianças, o que dava a entender que estavam ali pura e simplesmente por causa do benefício. Todavia, o oposto também é verdade: existem pais e mães que comparecem periodicamente para levar os filhos às consultas e participam das atividades; não apenas são tratados com distinção como são conhecidos e tratados pelo nome por sua equipe; sabem os dias, a sala e o profissional que deverão procurar. Já os outros, vão para fila de outra equipe, exigem atendimentos que não são ofertados no PSF e faltam aos atendimentos agendados para eles mesmos.

Conclusão

Após passar dois meses observando a Equipe de Saúde da Família, é possível entender a linha de pensamento construída pelos profissionais e compartilhada por todos. Obviamente existem os mais benevolentes, que concordam e acreditam no PSF como forma de o Estado ofertar saúde e tratamento preventivo ao cidadão. Esses profissionais acreditam que o PSF é um dos melhores programas de saúde propostos e que o Bolsa Família é uma ferramenta interessante, pois de algum modo as crianças irão à unidade de saúde, acompanharão o calendário de vacinação e passarão por controle nutricional.

O oposto é encontrado mais facilmente. Alguns entrevistados sussurravam acerca do Bolsa Família, contra o PT e o Lula, e afirmavam que Dilma só venceu por causa do Bolsa Família e que isso seria um câncer para a sociedade, sendo categóricos nas afirmações e as faziam para que o pesquisador ouvisse. Nenhum deles aceitou ser entrevistado formalmente, mesmo sem o uso do gravador. Acreditavam que o pesquisador estava ali a mando do governo.

Para concluir este capítulo, resta apresentar a forma como os usuários e o programa Bolsa Família são estigmatizados e estereotipados. Esse argumento é controverso e não se sustenta empiricamente, muito menos numa rigorosa pesquisa feita sobre programas de redistribuição de renda e políticas sociais por parte do Estado, com o intuito de comparar os valores pagos nos programas brasileiros com os de outros países, em especial aos da Europa. Em artigo publicado no dia 6 de novembro de 2014, o articulista Alex Alves Tolkmitt (2016) escreveu sobre o tema, com título inusitado de Alemanha, uma fábrica de vagabundos – Segundo a lógica de certos brasileiros.

De forma resumida o autor apresenta as políticas alemãs de distribuição de renda, proteção social aos trabalhadores em situação de desemprego, oferta de educação universitária – gratuita –, auxílio a pais e mães solteiras e, o mais importante, o programa Hartz IV, o qual chamou de “bolsa pobre” – obviamente com alto nível de sarcasmo, que será entendido pelo leitor brasileiro ao saber o valor do benefício garantido para todas as pessoas que se enquadram nos requisitos do programa: R$1.227,19. Isto é, de forma comparativa, o valor que uma pessoa recebe na Alemanha individualmente, um benefício básico para que possa sobreviver sem acumular dependentes, filhos e outras situações, é no mínimo três vezes o valor máximo do Bolsa Família com dependentes (pai, mãe e cinco filhos); em caso de pais solteiros e com um filho, cujo o benefício é de R$ 77,00, o programa alemão ultrapassa em quinze vezes o benefício no Brasil. Portanto, é preciso refletir sobre o caráter residual da política brasileira em relação aos Estados que avançaram no Welfare.

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ZIMMERMANN, C. R.; ALVES, J. C. L. O mito do declínio do Welfare State. Emancipação, Ponta Grossa, v. 9, n. 2, p. 225-232, 2009b. Disponível em: <https://goo.gl/MchWv8>. Acesso em: 11 jun. 2018.

Notas

[1] A tabela com valores pode ser consultada no site do Programa Bolsa Família: < http://mds.gov.br/assuntos/bolsa-familia/o-que-e/beneficios/beneficios >.

[2] Todos os cargos no PSF são ocupados via concurso público. Contudo, para o cargo de agente comunitário existe uma dificuldade: devem ser moradores locais que possuam trânsito livre pelas ruas e gozem de algum prestígio para com a população, dada a natureza do trabalho desenvolvido, da relação cotidiana entre os agentes e os moradores, e pelo fato de ter de transitar por todas as casas e localidades do bairro, sobretudo as zonas mais violentas ou de notório conhecimento local onde há práticas de tráfico de drogas, comércio de produtos ilícitos fruto de roubos ou de violências em geral.

[3] Existe um controle em planilha de usuários do programa, mesmo porque é um dos requisitos para a manutenção do benefício do Bolsa Família que as crianças estejam com as vacinas e o acompanhamento nutricional em dia, além da frequência escolar de 75%. Infelizmente não foi possível acessar os dados de controle dos usuários do programa.

[4] O termo “viral” se refere a uma notícia, um vídeo ou assunto que se espalha na internet e atinge números assombrosos de visualização e compartilhamento, alcançando um grande público.

Políticas sociais, gênero e familismo

Dayane Nayara Conceição de Assis (Nzinga Mbandi)

Introdução

Este capítulo pretende analisar os desafios presentes na discussão sobre equidade de gênero, políticas sociais e familismo. Para isso discorre-se sobre a crítica feminista, as tipologias clássicas do Welfare State e a importância da família nesses sistemas, e como esses elementos podem reforçar as desigualdades de gênero.

Nesse sentido, discutir políticas sociais, quer seja sobre suas tipologias, quer seja sobre orçamentos aplicação, ou até mesmo avaliação, tem ganhado repercussão no campo das ciências sociais, e cada vez mais as transformações sociais fazem urgente repensar as definições clássicas do assunto.

Discorrer sobre gênero e políticas sociais também se tornou interesse das teorias feministas, uma vez que as discussões acerca do empoderamento das mulheres e as transformações dos papéis de gênero na sociedade passaram de uma esfera privada para a pública e de interesse do Estado, do mercado e dos movimentos Sociais. De modo geral, pode-se dizer que as desigualdades sociais latentes nas mais diversas sociedades atingem de modo diferente a cada indivíduo, de acordo com os marcadores sociais que os constituem. Por marcadores sociais entende-se as categorias de gênero, raça, classe, sexualidade, geração e demais características que vão se intercruzando.

Uma vez que essas desigualdades sociais atingem de forma diferente os indivíduos, a busca por eliminá-las também deve levar em conta esses marcadores de forma interseccional, sob o risco de que a formulação e execução de políticas sociais sem esse cuidado acabe por reforçar opressões sociais que deveriam ser combatidas. Contudo, o que se observa é que uma política social formulada com foco na mulher nem sempre a empodera, e por vezes a falta de uma perspectiva de fato emancipatória acaba por reforçar as opressões que se visa combater. Isso é perceptível na discussão que se faz em torno da tríade política social, gênero e familismo. O investimento social do Estado no cuidado com as famílias por vezes vem sendo confundido com proteção social das mulheres ou de gênero.

Inúmeros são os problemas que tal associação traz para a emancipação real das mulheres em nossa sociedade. Entre eles podemos citar que tal visão está fortemente atrelada à ideia de reprodução e maternidade. Assim, dentro dessa categoria, as mulheres solteiras e não mães ficam à margem em relação às políticas sociais. Além disso, pode-se citar a sobrecarga da família nesses sistemas de proteção, a forte convicção de que o núcleo familiar a ser atendido pelas políticas sociais deve ser aquele que corresponde à heteronormatividade, sem contar a própria definição da mulher através de uma convicção binária e cisativista, excluindo, por exemplo, as mulheres transexuais.

Este capítulo pretende analisar as críticas feministas e as tipologias clássicas de políticas sociais, visando compreender em que medida até mesmo os mais progressistas sistemas de proteção social podem reproduzir opressões sociais de gênero. Utiliza-se para isso a compreensão da família nesses sistemas e seus possíveis entraves para a emancipação das mulheres.

Os sistemas de proteção social e a questão de gênero

De maneira geral, pode-se definir o acesso a saúde, educação e trabalho como o tripé dos mais diversos sistemas de proteção social. Dos sistemas menos inclusivos até aqueles em que tal acesso é previsto em uma lógica não tão baseada em modelos contributivos, traçar um perfil de quem mais acessava ou era mais impactado por tais sistemas possuía pouca relevância. Contudo, a crítica feminista a essas categorizações não demorou na busca por evidenciar que nos mais diversos modelos de Estado de Bem- Estar a invisibilidade das questões de gênero ofereciam uma visão distorcida de tais regimes. Essas críticas se tornam ainda mais plausíveis quando do notável trabalho de Esping-Andersen se pode fazer considerações como as de Sainsburd:

[…] de que tanto o trabalho remunerado quando o doméstico, não remunerado, sejam incluídos nas análises sobre o Estado de Bem-Estar Social; (b) o conceito de desmercantilização de Esping-Andersen deve ser reformulado para que ele possa ser adequadamente aplicado tanto aos homens quanto às mulheres; (c) […] ainda são pouco desenvolvidas as pesquisas comparativas sistemáticas acerca do impacto de diferentes Welfare States sobre a condição da mulher; (d) […] as tipologias propostas por Esping-Andersen e por outros analistas considerados do mainstream tanto podem se assemelhar aos “regimes de gênero” quanto apresentar importantes divergências; e, por último, (e) os estudos feministas mostram que a divisão do trabalho entre os sexos e as ideologias de gênero influenciam a provisão de proteção social e que, inversamente, as políticas sociais afetam de maneira distinta as condições de vida de homens e mulheres nos diferentes tipos de Estado de Bem-Estar Social. (SAINSBURD, 1994 apud FARIA, 2007, p. 75-76)

É partindo sobretudo desses pressupostos que a crítica feminista ao Welfare – seja numa perspectiva socialista em que o Estado de Bem-Estar pode fortalecer o capitalismo através do reforço do patriarcado, seja naquelas que acreditam que a análise a respeito do liberalismo econômico e a discussão da cidadania abandonaram a questão de gênero – abalou as certezas sobre a fórmula Estado, sociedade e mercado, bem como a categorização simples e pura de sistemas mercantilizados ou desmercantilizados. A crítica feminista às desigualdades sociais surge em um contexto em que aparentemente a crise capitalista havia se tornado uma questão secundária no interior do próprio movimento, talvez sob a pretensão de que o combate às opressões de gênero apenas seria o suficiente. A partir daí o que se colocou foi a árdua missão de uma crítica feminista que ultrapassasse a simples visão economicista do sistema capitalista, entendendo-o como uma rede complexa que influencia padrões e comportamentos econômicos, sociais, familiares. E partindo desse pressuposto muitas foram as respostas a essas questões.

O cerne da questão, portanto, encontra-se no fato de que as principais análises sobre a relação entre Estado, mercado e sociedade não conferiram suficiente atenção ao papel da família no desenvolvimento do Welfare State, e consequentemente ao papel da mulher dentro da família. Essa cegueira de gênero nas análises de economia política nada mais é que um reflexo da naturalização do papel de subordinação das mulheres na sociedade e, portanto, seu desmerecimento enquanto sujeito passível de uma análise como esta. Contudo, a entrada de feministas no meio acadêmico, sobretudo no período que denominamos segunda onda do feminismo, trouxe à tona essas inquietações. Embora os estudos mais recentes naquela época tivessem avançado em termos de análise do papel da família nos sistemas de proteção social, a figura do homem como líder e pai provedor – enquanto a mulher se encontrava em um segundo escalão, exercendo o cuidado da família e fazendo serviços não remunerados – ainda era a imagem em que se baseavam as políticas sociais, como assinalam Campos e Teixeira em seu trabalho Gênero, família e proteção social: as desigualdades fomentadas pela política social:

A existência de desigualdades sociais dentro das estruturas de proteção social e de organização do trabalho, sobretudo quanto à participação da família, deve ser analisada. A tarefa é facilitada pelo acúmulo de debates acerca da revisão das perspectivas de entendimento das diferenças entre modelos de Welfare State. (CAMPOS; TEIXEIRA, 2010, p. 23)

Uma importante perspectiva que a crítica feminista acrescenta às discussões a respeito do Welfare é sobre o caráter patriarcal de tal sistema, tendo como ponto crucial o entendimento daquilo que é considerado esfera pública e doméstica, ou privada. Partindo do pressuposto de que nossa organização social confere grande ênfase à esfera pública e a suas dinâmicas, todos aqueles assuntos e formas de organização oriundos da esfera doméstica, quando muito, são relegados ao segundo plano. O resultado disso é que, uma vez que historicamente o papel social da mulher foi construído na e para a esfera doméstica, a atenção relegada à mulher será diretamente proporcional à esfera que ela ocupa.

Um reflexo marcante de tal organização encontra-se no modo como o trabalho é entendido dentro dos sistemas de proteção social. Em primeiro lugar é preciso entender as consequências de uma supervalorização do trabalho remunerado em nossa sociedade e consequentemente nos sistemas de proteção social. As diferentes tipologias trabalham com a ideia de proteção e atenção ao trabalhador que exerce diferentes tipos de atividade remunerada, dessa maneira todos os planos de inclusão e melhoria através do trabalho focam esse perfil de trabalhador. E quais são as consequências dessa perspectiva em uma análise engendrada? Como já mencionado, a maioria das mulheres em nossa sociedade ocupa tempo considerável executando tarefas domésticas de cuidado que não são remuneradas. Embora o papel dessas mulheres seja crucial para que os homens exerçam trabalho remunerado e mantenham essa lógica de produção, não há uma proteção social eficaz que elabore políticas sociais a partir do perfil descrito.

Uma forma interessante de analisar o que foi dito são os estudos que levam em conta o método de uso do tempo, em que as desigualdades de gênero se tornam discrepante. Além das desigualdades no mundo do trabalho propriamente dito, essa disparidade colabora para uma falta de equidade em outras atividades, como mostra o Quadro 1.

Quadro 1 – Expectativa de vida, taxa de emprego e participação política de homens e mulheres no Brasil em comparação com a média dos países da OCDE

Indicadores

Brasil

OCDE

Mulher

Homem

Mulher

Homem

Saúde (expectativa ao nascer, em anos)

70

77

83

77

Taxas de emprego em % (pessoas com formação superior)

81

91

79

88

Parcela das cadeiras no congresso nacional em %

9

91

27

73

Segurança pessoal

7,2

7,2

6,7

6,6

Fonte: Como vai a vida no Brasil? OCDE (2014).

Os dados descritos e demais estudos sobre equidade de gênero demonstram que, embora as políticas sociais tenham promovido mudanças significativas nas sociedades, elas não se estendem de forma equânime através das diferenciações de gênero, raça e classe. Ainda sobre a questão do trabalho, a crítica feminista analisa que a entrada da mulher no mercado não veio seguida de uma mudança na dinâmica social, sobretudo no que diz respeito à divisão sexual do trabalho na esfera doméstica, ou seja, embora de forma gradual a mulher venha executando atividades remuneradas, as atividades não remuneradas ainda ocupam grande parte do seu tempo dessas mulheres, que podem executar em único dia uma jornada tripla ou quádrupla de trabalho.

Em relação às possíveis contribuições para a reformulação dos sistemas de proteção social, as opiniões e críticas feministas não são unânimes. Aqui interessa ressaltar duas perspectivas que em dado momento do debate se transformaram em dois polos: a primeira que aposta na equidade de oportunidade através de uma “neutralidade de gênero”, e uma outra que ressalta a necessidade de conciliar os eixos trabalho-família.[1]”. (GAMA, 2008, p. 46)

A perspectiva de trabalhar com uma neutralidade de gênero refere-se à formulação e execução de políticas sociais que visem a eliminação de toda e qualquer discriminação com base na identidade de gênero, ou seja, ganhos e oportunidades que levem ao bem-estar devem partir de um marco zero equânime, sendo excluído dessa forma qualquer tipo de segregação no mercado de trabalho, diferenciação na remuneração em razão do sexo, além de haver um debate sobre a eliminação dessas desigualdades na execução dos trabalhos não remunerados. Essa perspectiva tem como ponto central uma mudança na atual divisão sexual do trabalho, com a maior participação masculina nas atividades não remuneradas aliadas a medidas de inclusão no mercado de trabalho para a equidade de gênero, embora a participação da mulher no mercado de trabalho seja notável, uma análise apenas quantitativa pode ocultar as condições de subalternidade e o aprofundamento de questões sociais; como por exemplo aquelas relativas a saúde. A busca pela igualdade de gênero, através de um “igualitarismo” cujo ponto final é apenas a assimilação das mulheres ao mercado de trabalho assim como os homens, pode construir uma cidadania incompleta. Aqui ressalta-se o que escreve Carole Pateman:

No sentido patriarcal da cidadania, as mulheres não podem ser consideradas cidadãs plenas, na melhor da situação podem ser consideradas menos homens. Ao mesmo tempo no interior de um Estado de Bem-estar Social patriarcal, demandar reconhecimento social e suporte para as responsabilidades da mulher significa condená-la a incorporação na vida pública como mulheres, ou seja, como membros de uma outra esfera que não tem o mesmo reconhecimento dos concidadãos masculinos. (PATEMAN, 2000, p. 42)

A vertente, denominada conciliação trabalho-família, parte de uma perspectiva feminista que ficou conhecida como feminismo paternalista, isso porque entende que o bem-estar materno deve ser uma preocupação central das políticas sociais, uma vez que a condição de mãe pode ocorrer a qualquer mulher, sendo portanto uma possível fonte de subjugação (GAMA,2008,p 47- 48). Esse entendimento da relação entre feminismo e política social através da maternidade esteve presente na reforma de muitos sistemas de proteção social em diversos modelos de Welfare State, tendo grande influência de intelectuais daquela época. Essas reformas culminaram na criação de diversas licenças – maternidade, salário-família, abono, entre outras –, sendo mais inclusivas em alguns países e menos em outros.

É possível perceber nessa abordagem feminista um grande apelo para o reconhecimento social da maternidade, sobretudo por parte do Estado, já que o exercício da maternagem segundo esse pensamento era fundamental para a manutenção da ordem social, ainda mais pela continuidade dos homens ativamente no mercado de trabalho. Esse reconhecimento propunha em alguns casos a remuneração da mulher mãe pelo exercício da maternagem, portanto, vai além do simples reconhecimento formal e poderia ser um instrumento de promoção da independência dessas mulheres, como analisa Bock:

As feministas que insistiam em que a maternidade é uma função social e não apenas uma função fisiológica, privada ou individual desafiaram a cultura tradicional entre a esfera privada/pessoal e a esfera pública/política e lutaram por uma nova concepção de sua relação não só do respeito da sociedade extra doméstica, mas também a respeito do lar e maternidade. (BOCK, 1994, p. 451)

A centralidade na maternidade não é a única questão dessa crítica feminista. A perspectiva da igualdade para essas mulheres parte de uma concepção de que as diferenças devem ser valorizadas. Portanto, não se trata de se assemelhar ao homem e às prerrogativas da masculinidade e sim de ter políticas que fortaleçam as questões relativas às mulheres, como forma de autoafirmação:

Tais feministas exigiam a igualdade com os homens a partir do direito das mulheres a serem diferentes, entendendo essa posição como uma expressão de autoafirmação e não da sua falta de poder. Elas não partilhavam da ideia de que para serem “iguais” as mulheres deveriam aceitar os valores sociais dominantes centrados no homem; em vez disso, esperavam miná-los, substituí-los ou, pelo menos complementá-los. As feministas francesas resumiram essa ideia na expressão, “a igualdade da diferença”. (GAMA, 2008, p. 48)

Essa última corrente, fortemente ligadas às questões de maternidade, família e cuidados, muito se aproxima de uma tendência presente nos diversos sistemas de proteção social, que é a da formulação de políticas sociais familistas. O familismo divide opiniões sobre seus efeitos no Welfare State. Analisá-lo sob a perspectiva de gênero e raça torna ainda mais complexa essa questão, afinal, políticas sociais com foco em gênero não podem ser confundidas com políticas sociais com foco na família.

Gênero, políticas sociais e familismo

Em termos de discussão na área de políticas sociais, o termo familismo representa uma discussão que nas diversas analises de tipologias de Welfare sempre esteve muito presente que refere-se a importância das famílias juntamente com o mercado e o Estado pela busca do bem-estar social, nas palavras de Adéla Garzon, citando Popenoe: “O famililismo, em sentido genérico, refere-se à crença cada vez mais difundida na importância da família e, portanto, à necessidade de desenvolver programas de apoio e defesa à instituição familiar.” ( (GARZON, 1998, p. 2 apud POPENOE 1988, tradução nossa.) [2]

Essa enorme crença no fortalecimento dos laços familiares, ao mesmo tempo que coloca tal instituição como responsável pela manutenção do bem-estar, acaba por reforçar a ideia de um comprometimento entre os membros de um conjunto familiar com a manutenção e o bem-estar da própria família. Essas ideologias que ganharam força sobretudo no contexto europeu do pós-guerra, com o abalo econômico e das estruturas políticas, trazem como fator complexo no fortalecimento das famílias o lugar das mulheres nessa reestruturação, sabendo que os papéis sociais impostos baseados na divisão sexual do trabalho e nos papéis de gênero acabam por reforçar o papel da mulher como mãe e cuidadora da família.

As políticas familiares, de caráter familista, tendem também a reforçar os papéis tradicionais de homens e mulheres na esfera doméstica e condicionar a posição de homens e mulheres no mercado de trabalho. Isso se traduz numa presença “secundária” da mulher nesse mercado, quer seja pela forma (tipo de atividade, salário) como se inserem ou ainda pela dupla jornada de trabalho que as penalizam com o alto custo emocional. (MIOTO, 2008, p. 140)

Ao desenvolver políticas sociais com características familistas, pode-se de uma maneira indireta reforçar esses papéis de gênero, uma vez que para ter acesso a elas é necessário manter essas configurações de família. Aliado a isso, aumenta-se a lógica do binômio produção e reprodução em que a mulher mãe é o centro dos cuidados, cabendo a qualquer outra mulher que não se encaixe nesse perfil estar desamparada pelo Estado. Outro fator que deve ser analisado é a prerrogativa hetero-heterocisnormativas presente na proteção social baseada no familismo. Em geral as definições de família referem-se à união entre homens e mulheres cisgênero que possuem filhos, excluindo, portanto, qualquer outro tipo de organização familiar, , ou até mesmo dificultando o acesso a políticas por parte de pais ou mães solo.

Apesar de nas últimas décadas se observar uma mudança de configuração nas famílias, sobretudo no contexto latino-americano – onde grande parte das famílias é chefiada por mulheres, subvertendo a ordem homem-provedor e mulher-cuidadora –, os sistemas de proteção social permanecem formulando suas políticas com base nesse modelo, afastando-se completamente da realidade social. Nas palavras de Marta Silva Campos e Solange Maria Teixeira:

Atualmente, por exemplo, a família assume centralidade para o desenvolvimento da política de assistência social, numa perspectiva contraditória, em que se oferece proteção e se reconhece a variedade de experiências familiares, mas em contrapartida continua-se com o reforço da responsabilização pela educação e criação dos filhos, sem os apoios devidos da sociedade, além da gestão de problemas que extrapolam sua capacidade. De maneira sutil, ou evidente, o modelo nuclear conjugal, como ideal de família, ainda preside o desenho de muitos programas sociais públicos e privados, dentro da orientação geral da política social brasileira, e fundamenta grande parte das orientações profissionais. (CAMPOS; TEIXEIRA, 2010, p. 79)

E aqui o que interessa é pensar de que forma esse fortalecimento de um sistema de proteção social centrado na família pode reforçar as desigualdades de gênero. Como já foi mencionado, a sobrecarga da família influi diretamente no modo como as mulheres organizam seu tempo, já que boa parte dele está concentrado em trabalhos não remunerados; os cuidados com crianças, idosos e cuidados domésticos representam a maior parte desse tempo. Essa lógica significa, em grande parte dos casos, que essas mulheres ocuparam lugares no mercado de trabalho em status inferior e continuarão trabalhando sob a lógica de triplas jornadas. Essa lógica se reforça sobretudo no caso de políticas que possuem condicionalidades para serem acessadas. Há uma transferência de culpa para as mulheres quando, ao não conseguirem cumprir essas condicionalidades, perdem o acesso a essas políticas. Além disso, os grupos sociais antes prioridade dos programas de assistência social são excluídos no formato familista e novamente essa exclusão atinge as mulheres. Isso pode ser percebido no grande número de mulheres em condições de vulnerabilidade e que, por não estarem em uma lógica familiar, ficam fora dessa assistência. Deve-se ressaltar nesse caso a importância também do recorte racial. De modo geral, podemos dizer que há uma feminilização da pobreza.

As críticas feministas aos modelos de proteção social incidiram fortemente sobre o familismo, a sacralização da família e da maternidade sempre foi considerada entrave para a busca de paridade de gênero:

A sinalização da família, como célula básica da sociedade, também é criticada por feministas, que não veem viabilidade de que neste grupo social estejam concentradas as maiores responsabilidades de satisfação emocional das pessoas. Este exemplo é visto como se fosse o único lugar onde o amor, a solidariedade, a formação de novas gerações e, em geral, o bem-estar emocional dos seus membros é possível. Por outro lado, considera-se que nas outras instituições sociais, como os espaços comunitários, a educação, o trabalho ou outros casos, só é possível estabelecer relações de competência e individualismo. Estas visões desfavorecem as possibilidades de encontrar relações de solidariedade, afeição ou ajuda mútua em outros casos de vida social entre as pessoas. De um lado, com a metáfora da célula, à família é atribuída a raiz dos problemas sociais e justifica-se reduzir as funções do Estado para suas necessidades, culpabilizando-a dos problemas das gerações novas. (VILAMIZZAR, 2007, p. 267, tradução nossa)[3]

De modo geral pode-se dizer que as críticas feministas caminham no sentido de uma reformulação dos sistemas de proteção social de modo que as políticas sociais não reforcem as desigualdades de gênero e que mulher não seja sinônimo de família. Para a reforma das instituições estatais, em todas as suas esferas, para a garantia de formulação e execução de políticas sociais com enfoque nas questões de gênero, fala-se em uma transversalidade e intersetorialidade de gênero. O conceito de “transversalidade de gênero”, em sua grafia original Gender Mainstreaming (WALBY, 2005), apresenta-se hoje como indispensável para qualquer discussão que pretenda reformular a atuação pública em relação a gênero. Dentre as muitas definições existentes, serão usadas aqui aquelas formuladas por Sylvia Walby (2005) e Rigat-Pflaum (2008), as quais discutem a aplicabilidade desse conceito tanto na discussão teórica quanto na prática e nas dinâmicas institucionais.

De forma geral, é possível entender que a transversalidade de gênero pode ocorrer de maneiras diversas. Contudo, em última instância, o que se procura com a sua aplicação é a reinvenção da maneira como se tem construído as políticas públicas de gênero, de forma a garantir o ideal feminista de equidade plena. Sobre a conceituação do termo, vale resgatar os escritos de María Rigat-Pflaum (2008) nos quais a autora, de forma precisa, define:

El mainstreaming de género, traducido al español como «transversalidad», puede ser entendido en variados sentidos: como una estrategia que involucra a todos los actores sociales en la búsqueda de la igualdad de género, o como la denominación de determinadas herramientas para el análisis de género. En realidad, se trata de un enfoque transformador, dotado de un cuerpo teórico propio, que apunta a analizar los impactos diferenciados del sistema de género en varones y mujeres, que permite tener en cuenta las especificidades de las personas como seres integrales y que, al mismo tiempo, ayuda a implementar medidas para corrigir las desigualdades. (PFLAUM, 2008, p. 41, tradução nossa)[4]

Entendido como uma ferramenta para a promoção da igualdade, o mainstreaming vem, desde o início de seu uso na IV Conferência de Mulheres (em Beijing, no ano de 1995) até as discussões atuais, questionando a posição de neutralidade adotada pelo Estado no que diz respeito às políticas para mulheres. Vem também buscando, portanto, um posicionamento do Estado no sentido de promover mudanças tanto em suas proposições quanto em seu funcionamento, que, por vezes, conta com uma estrutura que vai em direção contrária àquela da emancipação e da promoção da equidade através de seus equipamentos.

Nessa perspectiva cabe, portanto, uma responsabilização do Estado e dos segmentos ligados a ele – Organizações Não Governamentais (ONGs), Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscips) e outras organizações do chamado Terceiro Setor – no sentido de promover a capacitação dos gestores e também a reformulação do desenho institucional de certas políticas e de outros fatores ligados à transversalização para que, ao final, essas ações estatais possam culminar em uma perspectiva de efetivo empoderamento dentro da questão de gênero e raça. Além da obrigatoriedade do posicionamento do Estado em relação às questões relativas a gênero e demais categorias que aqui são denominadas marcadores sociais (como raça e classe, foco deste capítulo), a transversalidade nas políticas públicas não enxerga como satisfatório apenas o reconhecimento público e a simples incorporação das latentes desigualdades sociais geradas pelos conflitos de raça, gênero e classe. Antes, porém, visa utilizar-se do aparato estatal em todas as suas esferas a fim de garantir que a promoção da equidade ocorra de forma factual. O conceito de intersetorialidade, por sua vez, aparece comumente quando se discute a própria ideia de transversalidade. Diz respeito a um modo de fazer políticas públicas em que os saberes e a expertise de diferentes áreas afins convergem e se articulam para o alcance de soluções que levem em conta a complexidade dos problemas apresentados e os parâmetros necessários para sua solução. A intersetorialidade também envolve o processo de articulação dinâmica e eficiente entre diferentes setores na direção de um objetivo comum. Quando se opta por uma construção intersetorial no campo das políticas sociais, não se desfaz o reconhecimento das peculiaridades de cada setor, antes, cada um desses conhecimentos é reconhecido e priorizado em suas peculiaridades para atender a um conjunto complexo de demandas e é colocado em comunicação com outro, levando a uma visão mais ampla sobre as complexidades que estão envolvidas em determinado problema. Essa forma de sinergia não ocorre quando a atuação de cada um desses setores se dá isoladamente.

Podemos dizer que a definição de intersetorialidade compreende as demandas sociais como disputas de interesses diversos e com pautas enredadas, em que a ação intersetorial se apresenta como parte importante para a solução desses problemas. Schutz (2009) apresenta a seguinte definição: “ações integradas de distintos setores, no atendimento da população, cujas necessidades são pensadas a partir de sua realidade concreta, de modo a colocar em pauta as peculiaridades de suas condições de vida”. (SCHUTZ, 2009, p. 16)

Entendendo as políticas sociais como responsáveis pela promoção da igualdade de gênero, pode-se considerar a adoção da intersetorialidade como uma opção possível e necessária à fragmentação presente na atuação do Estado, especialmente quando tais políticas pecam em oferecer equipamentos e serviços a fim de promover, de fato, a equidade nessas dimensões. Essa realização deve se tornar uma realidade, uma vez que dentro das premissas básicas propostas pelo Estado democrático de direito se encontra a busca pela resolução dos conflitos e das necessidades sociais de uma forma que seja coletiva, sob responsabilidade e custeio do próprio Estado e com uma efetiva contribuição de seus parceiros, através das inúmeras vias institucionais.

Assim como a implementação da transversalidade, a intersetorialidade representa uma mudança paradigmática significativa à gestão do Estado, que, por sua vez, suscita a disputa em torno de várias questões. A sua proposição acentua ainda a percepção, também pelos próprios atores sociais, de que eles/as tradicionalmente operam na lógica setorial e que tal formato de ação necessita ser repensado. Entende-se, todavia, essa disputa como benéfica para a dinâmica social e, em última análise, pode vir a tornar mais célere e possível a resolução dos problemas sociais.

Porém, como já mencionado, trata-se de mudanças significativas no âmago da instituição estatal, mudanças essas que, quando ocorrem, é de forma lenta e gradual – embora seja possível identificar esse esforço em algumas instâncias promotoras de políticas públicas de gênero e raça, com até algum grau considerável de sucesso.

Conclusão

As diversas tipologias de análise sobre o Welfare State não fizeram um recorte de gênero e suas implicações nas relações sociais e na promoção do bem-estar social. As críticas feministas a essa cegueira de gênero sempre se fizeram presentes e com o tempo produziram impactos significativos em alguns sistemas de proteção social. Contudo, a emancipação da mulher e a busca por igualdade de gênero nem sempre foram alcançadas, devido à perspectiva de gênero adotada por esses sistemas.

A lógica que sustenta a maioria dos sistemas de Estado de Bem-Estar se apoia sobre o papel de subordinação social da mulher, e por vezes a tentativa de busca por essa equidade é feita de forma mercantilizada, incluindo as mulheres naquilo que é conveniente para o mercado, porém que em nada contribui para a transformação das relações sociais e para a atual divisão sexual do trabalho. Com isso, o que se pode perceber é que as conquistas em termos de políticas sociais para a discussão de gênero não possuem um caráter de fato emancipatório, e a necessidade de rever esses sistemas de proteção social é urgente.

Aliado a essa discussão não se pode deixar de refletir sobre o papel das famílias nos sistemas de proteção social – a sua exacerbada importância se reflete nas questões de gênero – e como esse familismo pode reforçar a desigualdade de gênero na sociedade. Esse modo de formulação de políticas sociais não questiona os modelos tradicionais de organização familiar, tampouco como as divisões sexuais do trabalho são feitas.

O foco de atenção e cuidado nas mulheres mães também é outra problemática presente nas discussões sobre política social e gênero, já que essa visão perpetua os papéis de produção e reprodução, além do de mãe cuidadora, e não colabora para uma inserção social das mulheres de modo que possam viver uma cidadania plena na vida pública. Não existe um caminho único para alcançar a equidade de gênero através das políticas sociais. Contudo, se há consenso em algo é que uma mudança na formulação das políticas sociais é urgente, entendendo que essa reformulação deverá ocorrer em todos os âmbitos do Estado.

Enfim, a discussão sobre saúde, educação, trabalho, assim como não está isenta dos recortes de classe, não deve estar das dimensões de raça, idade e sobretudo gênero, já que toda essa organização social se baseia nos papéis de gênero e em suas representações. Sem dúvida, ao que tudo indica, trilhar um caminho de maior investimento social é fundamental para eliminação da pobreza e garantia do bem-estar. Essa tem sido a pauta de movimentos e organizações transnacionais que militam pela causa. Em suma, quanto maior a equidade de gênero maior é o grau de Welfare de um país.

Referências

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Notas

[1] Essa análise caminha na esteira das tipologias propostas por (GAMA,2008) onde a autora irá propor a análise por essas vertentes mapeando as principais correntes feministas críticas ao tema, bem como seus principais dilemas.

[2] El familismo, en un sentido genérico, se refiere a la creencia cada vez más extendida en la importancia de la familia y, por tanto, la necesidad de desarrollar programas de apoyo y defensa de la institución familiar.

[3] El señalamiento de la familia, como la célula básica de la sociedad, es también criticado por las feministas, quienes no ven viable que en este grupo social se concentran las mayores responsabilidades de satisfacción emocional de las personas. Esta instancia es vista como si fuera el único lugar donde es posible el amor, la solidaridad, la formación de nuevas generaciones y, en general, el bienestar emocional de sus integrantes. En cambio se considera que en las demás instituciones sociales, como los espacios comunitarios, las instancias educativas, laborales u otros, solo es posible establecer relaciones de competencia y prima el individualismo. Estas visiones desfavorecen las posibilidades de encontrar relaciones de solidaridad, de afecto o de ayuda mutua en otras instancias de la vida social entre las personas. Por otra parte, con la metáfora de la célula, se le atribuye a la familia la raíz de los problemas sociales y se justifica reducir las funciones del Estado hacia sus necesidades, culpabilizándola de los problemas de las nuevas generaciones.

[4] O mainstreaming de gênero, traduzido para o espanhol como “transversalidade”, pode ser compreendido de várias maneiras: como uma estratégia que envolve todos os atores sociais na busca da igualdade de gênero, ou como a denominação de certas ferramentas para análise de gênero. Na verdade, é uma abordagem transformadora, dotada de um corpo teórico próprio, que visa analisar os impactos diferenciados do sistema de gênero em homens e mulheres, o que permite levar em conta as especificidades das pessoas como seres integrais e que, ao mesmo tempo, ajuda a implementar medidas para corrigir as desigualdades.

Diversidade cultural e ensino étnico racial: políticas públicas educacionais em comunidades remanescentes quilombolas

Daniela Santos do Rosário

Uma cultura política

A diversidade cultural brasileira é velha conhecida nos estudos sociais e acadêmicos no mundo. Em meados do século XX ela passou a ser também alvo de análises jurídicas que resultam hoje em políticas públicas e de ações afirmativas. Porém, utilizar especificidades culturais na elaboração de leis não é algo que pertença apenas à política brasileira, e tem cada vez mais espaço global. A presença cada vez maior das “culturas”, ou multiculturalismo, na política é resultado dos problemas não resolvidos dos processos históricos do desenvolvimento social e econômico no mundo. Processos nos quais grupos de “minorias” foram invisibilizados em nome da construção hegemônica cultural das nações. Num novo quadro político mundial esses grupos brigam por visibilidade e direitos. Vive-se o período das “políticas multiculturais”. Para Stuart Hall (2003, p. 50):

Multicultural é um termo qualitativo. Descreve as características sociais e os problemas de governabilidade apresentados por qualquer sociedade na qual diferentes comunidades culturais convivem e tentam construir uma vida em comum, ao mesmo tempo em que retêm algo de sua identidade “original”. Em contrapartida, o termo “multiculturalismo” é substantivo. Refere-se às estratégias e políticas adotadas para governar ou administrar problemas de diversidade e multiplicidade gerados pelas sociedades multiculturais.

Ele continua afirmando que:

Essa “dupla inscrição” pós-colonial ocorre em um contexto global onde a administração direta, o controle ou o protetorado de um poder imperial foi substituído por um sistema de poder assimétrico e globalizado, cujo caráter é pós-colonial e pós-imperial. Suas principais características são a desigualdade estrutural, dentro de um sistema desregulamentado de livre mercado e de livre fluxo de capital, denominado pelo primeiro mundo; e os programas de reajuste estrutural, nos quais prevalecem os interesses e modelos ocidentais de controle. (HALL, 2013, p. 57)

Embora essas políticas apontem, pelo menos na teoria, a visibilidade e o reconhecimento cultural e social desses grupos, em muitos momentos e conforme afirma Hall, elas obedecem aos modelos de controle social contemporâneos, podendo o grupo “beneficiado” ficar preso ao assistencialismo governamental tanto no caráter econômico quanto cultural.

Objeto de discussão das políticas multiculturais, também conhecidas por políticas públicas e afirmativas, as comunidades remanescentes quilombolas brasileiras contam com o projeto quilombola, elemento constitucional brasileiro e que representa a conquista de uma parcela da população negra após séculos de humilhação, submissão e expropriação social. A constitucionalidade de seus direitos, no entanto, não garante ainda verdadeiramente a “liberdade” que motivou suas formações, e nem sempre as leis oriundas do projeto quilombola, tal como são idealizadas, representam a sua realidade.

“Ressuscitado” na década de 1950, com os debates que se articulavam no sentido de desconstruir o mito da democracia racial brasileira,[1] o quilombo é tomado pelo movimento negro como símbolo de resistência cultural afro-brasileira. Conhecidas historicamente como comunidades que se formaram prioritariamente por negros, em diversos contextos – por exemplo, a fuga das fazendas no período da escravidão, além de doações de terras realizadas pelos donos de fazendas ou pela Igreja –, as comunidades quilombolas são caracterizadas principalmente pela formação socioeconômica peculiar e pela preservação dos traços culturais afrodiaspóricos que contribuem para manutenção da cultura negra no Brasil. Diante dessa historicidade, o Movimento Negro Brasileiro utilizou os quilombos como pauta em movimentos nos anos 1940 e 1950, a exemplo do Teatro Experimental do Negro (idealizado por Abdias do Nascimento), como símbolo de liberdade e resistência cultural negra e mais tarde, nas décadas de 1970 e 1980, quando os conflitos fundiários, ganhavam força em todo o território nacional, reivindicando o direito dessas comunidades de ter efetivamente a posse das terras onde viviam há décadas ou séculos. (SOUZA, 2008) Os debates procuravam também reconstruir a imagem dos quilombos que, marginalizados no período da colonização, com a introdução do capitalismo no Brasil sofriam com a invisibilidade social e cultural.[2]Prova dessa invisibilidade foi constituir uma surpresa para o governo brasileiro o número elevado de comunidades que se autodefiniram como quilombolas a partir da conquista do artigo 68 da Constituição Federal brasileira de 1988, que garantiria aos “remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras […] a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os títulos respectivos.” Mas para Arruti (2003), sempre se soube da grande parcela de população negra que compõe o campesinato e o proletariado rural brasileiro, mas isso nunca, até meados de 1990, conferiu particularidade a essa população, tanto diante da história, da militância, como das políticas públicas.

Estudos antropológicos estimam que atualmente existem em torno de 5 mil comunidades negras no Brasil. A Fundação Cultural Palmares (FCP), através de critério de autodefinição, já certificou pelo menos 2007 dessas comunidades remanescentes. (FUNDAÇÃO…, 2013)

As discussões em torno dessas comunidades geraram a criação de várias outras leis que teriam o papel de garantir a manutenção da identidade e territorialidades dessas comunidades. Sob essa perspectiva e através de uma abordagem étnica, a área educacional tem sido acionada de forma significativa como elemento de reconhecimento desses grupos por toda a população brasileira, já que os resultados das ações educacionais, em longo prazo, têm reflexos no cotidiano e nos hábitos de uma população.

Assim, em 20 de novembro de 2012 foram definidas as diretrizes para a educação quilombola, reflexo da Lei nº 10.639, de 9 de janeiro de 2003,[3] sancionada pelo então presidente da República Luiz Inácio Lula da Silva e pensada nessa intenção de romper os paradigmas de uma educação eurocêntrica e hegemônica, como forma de trabalhar uma identidade afirmativa de uma parcela tão inferiorizada da população. A lei determinou mudanças no currículo nacional, fazendo obrigatório o ensino da História da África, do negro e da cultura afro-brasileira no conteúdo didático. As diretrizes falam da importância da inserção desse currículo como elemento de preservação da memória e tradição dessas comunidades,

Ainda que projetos como este que valorizem a cultura e a identidade de determinados grupos, estes desconsideram as questões econômicas e materiais do Estado. Uma rápida mirada na realidade dessas comunidades pode facilmente comprovar que, mesmo podendo contar com essas políticas em seu território, a expropriação de terras e a precariedade dos meios de trabalho continuam significativas.

É necessário, para não cometer o erro do absolutismo ou essencialismo étnico-cultural, retomar, ainda que de forma sucinta, o processo histórico que levou à criação do artigo 68 e, em seguida, como objeto de análise deste capítulo, abordar a proposta das diretrizes de educação quilombola, assim como seus efeitos na prática.

Uma política cultural

Embora seja de conhecimento de todos que a colonização promoveu – não só contra negros, mas também índios – formas de escravidão e inferiorização que iam dos aspectos econômicos até psicológicos, e que a reificação desses grupos não permitia a sua participação enquanto agentes sociais, inviabilizando a mobilidade social, a grande discussão acerca das políticas públicas direcionadas à valorização desses grupos no Brasil baseia-se principalmente nos efeitos do mito da democracia racial.[4] Para Sérgio Costa (2001), a teoria de 1930, criada por Gilberto Freyre e usada como bandeira política por Getúlio Vargas, que declarava falsamente uma harmonia cultural e econômica entre as principais etnias brasileiras, branco, índio e negro, promoveu:

a) Desigualdade e problemas sociais, historicamente construídos, como o subjugo de determinados grupos como mulheres ou negros, que são tratadas por Freyre como constitutivas de uma essência brasileira, infensas, portanto, à possibilidade de transformação.

b) A forma como a nação brasileira se constitui na região de Pernambuco é tratada por Freyre como representativa de todo o país, sem que seja verificada empiricamente a plausibilidade de tal extrapolação.

c) Como o modelo de Freyre supõe uma cultura unificada como fundamento da nação, restam limitados os espaços para a expressão de novas formas culturais […]. (COSTA, 2001, p. 147)

Além dos pontos citados por Costa e tantos outros denunciados por vários pesquisadores étnicos e raciais no Brasil, como Abdias do Nascimento, Florestan Fernandes, Oracy Nogueira, (GUIMARÃES, 2009, p. 132) um dos mais significativos é que o mito da democracia racial também deu origem ao preconceito racial velado. Na máxima da sociedade brasileira de que no país não há racismo, estabeleceu-se a desqualificação da “raça” como ferramenta nas reivindicações políticas, tornando incômoda qualquer manifestação que se aproprie dela na luta por reconhecimento de direitos e acessibilidade social. A consequência mais direta dessa negação dos problemas raciais na população brasileira foi a institucionalização da postura ética de validação e naturalização da inferioridade dos grupos “não brancos”. Como ferramenta para reverter essa institucionalização e naturalização social do racismo, o artigo 68 deve ser considerado uma grande conquista do Movimento Negro, pois fez emergir questões jurídicas, econômicas, territoriais e culturais, dando “voz” aos quilombos na sociedade. Nessa linha de pensamento, fez-se necessária a elaboração de políticas que garantissem a manutenção e o fortalecimento dessa conquista. As leis de diretrizes e bases quilombolas, assim como outras leis de amparo ao projeto quilombola, têm esse papel.

Tomando cuidado, no entanto, para não tropeçar no essencialismo étnico-cultural e para que essas conquistas não sejam mais que novos artifícios para controlar e manter em seu lugar de imobilidade social, criando-se assim novas fronteiras culturais e sociais, é necessário questionar: na urgência de satisfazer ideais acerca das identidades e afirmações culturais desses grupos, será que não se está deixando de lado a realidade atual desses territórios, com todas as influências que o próprio processo histórico narrado impôs a seus conceitos socioculturais?

Outros contextos, a mesma história

Na intenção de dialogar – já que seria muito precoce, para não dizer presunçoso, tentar responder essa questão apenas neste capítulo –, são apresentadas aqui uma etnografia em desenvolvimento em duas comunidades remanescentes quilombolas, Boitaraca e Torrinhas, e a proposta das diretrizes educacionais dentro de seus respectivos territórios.

Certificadas pela FCP, através dos critérios de autodefinição do decreto nº 4.887, de 20 de novembro de 2003,[5] respectivamente em 2005 e 2006, (PALMARES…, 2013) e localizadas no baixo sul da Bahia, estado brasileiro, Boitaraca e Torrinhas apresentam contextos culturais distintos, apesar de consanguíneas. Um rio separa espacialmente as duas comunidades, porém seu passado histórico e sua construção cultural se encontram e se separam em vários momentos.

Boitaraca enquadra-se no conceito “tradicional”[6] de quilombo; povoada a partir da fuga do negro Américo do Rosário, a comunidade se formou no meio de uma densa vegetação, cercada por rios e mangues que dificultavam e dificultam até hoje o acesso. As atividades econômicas principais ainda são a pesca, a mariscagem e o corte da piaçaba. Esse último produto, porém, sempre foi comercializado fora do quilombo, o que contribui com a afirmação de muitos historiadores de que, embora formadas por negros fugidos, as comunidades não viviam totalmente isoladas dos centros urbanos, fazendas e engenhos, mas trocavam com os membros dessas áreas suas produções agrícolas por produtos que não tinham como produzir por sua própria conta, e/ou ofereciam mão de obra em troca de remuneração. (PRICE, 1996) Pode-se arriscar a presumir também que as trocas iam além da comercial, tendo implicativos na estrutura social e cultural. Do outro lado do rio a comunidade de Torrinhas apresenta outro processo de formação de comunidade quilombola. Ela nasce a partir de uma fazenda chamada Pau Seco, que pertenceu ao português Erico Sabino e mais tarde foi vendida ao espanhol Peleteiro. A produção principal era o cultivo de piaçaba e dendê.

João José Reis (1996) afirma que era muito comum que fazendeiros e latifundiários fossem coiteiros nessa região, que à época pertencia à capitania de Ilhéus. A prática significava dos fazendeiros, como forma de obter mão de obra barata, era aceitar o trabalho de negros escravizados que fugiam de seus “senhores”. Dessa forma, como relatam os atuais moradores de Torrinhas, o primeiro dono da fazenda, Erico Sabino, aceitava não só homens livres vindos de cidades e comunidades vizinhas, como também e principalmente escravos fugidos, nesse caso vindos do quilombo de Boitaraca.

Todos os trabalhadores praticavam suas atividades na fazenda durante o dia, e à noite retornavam às suas casas. As idas e vindas constantes de uma comunidade à outra, além de cansativas, atrasavam a produção, fazendo que em parte da fazenda alguns desses trabalhadores começassem a construir pequenas casas de taipa, o que deu, segundo os depoimentos orais, início à comunidade de Torrinhas.

Não é objetivo deste capítulo discutir as diferentes formações das comunidades quilombolas, que apresentam vários contextos, mas é importante para o momento frisar que ceder as terras a esses trabalhadores não significava doação, embora muitas das comunidades quilombolas encontradas hoje no território brasileiro tenham se formado dessa maneira.[7]Como povoada em boa parte pelos negros de Boitaraca, a comunidade de Torrinhas também recebeu seu legado cultural afro-brasileiro peculiar à história dos quilombos no Brasil. Hoje, porém, as duas comunidades apresentam diferentes práticas em várias esferas sociais.

Diferente de Boitaraca, que continua a viver da mesma atividade econômica, Torrinhas tem o transporte marítimo, que dá acesso turístico à ilha de Boipeba na década de 1990, como uma de suas principais fonte de renda, porém mantendo, ainda que menos representativos, o corte da piaçaba, a pesca e a mariscagem.

As diferenças nas comunidades continuam a ocorrer no aspecto religioso. Na década de 1980 Torrinhas tem sua primeira missionária da igreja protestante Assembleia de Deus. Membro egresso, convertida à religião pentecostal, ao retornar da cidade de Salvador, para onde partiu em busca de trabalho ainda na adolescência, começa a realizar cultos de ordem protestante na comunidade e consegue converter muitos de seus membros, tendo hoje aproximadamente 75% de sua comunidade convertida à nova religião. Já em Boitaraca a primeira igreja pentecostal tem aproximadamente três anos de existência; as religiões mais influentes continuam sendo a católica e o candomblé.

Outra diferença relevante nas duas comunidades é a maneira como elas se colocam perante a autoidentificação quilombola. Boitaraca sempre se identificou como uma comunidade constituída por negros fugidos; seus casamentos eram realizados em família, e a história da comunidade é repetida cotidianamente aos mais jovens pelos mais velhos. Em Torrinhas, admitir uma herança negra era algo mais complicado, pois na leitura de diferentes contextos sociais, os membros “não boitaraquences” que povoaram a comunidade podem ter influenciado um ideário racista composto pelo pensamento de inferioridade do negro, mesmo que antes da chegada da igreja protestante a comunidade culturalmente vivesse essa herança – marcada por práticas caracteristicamente afro-brasileiras, como o samba de roda, o candomblé e outras peculiares às duas comunidades, como a Mariana.[8]Assim, enquanto Boitaraca sempre se afirmou como descendente de escravos fugidos, fazendo da resistência à escravidão um símbolo de caráter e força da comunidade, como referenciado na fala dos mais jovens, a comunidade de Torrinhas trilhava o caminho da assimilação.[9] O processo de assinatura da carta de autodefinição, que garante a certificação perante a esfera pública de comunidades remanescentes quilombolas, mostra com mais clareza essa linha de pensamento. Segundo o depoimento da líder comunitária de Torrinhas que foi responsável pelo processo de certificação da comunidade na FCP, Maria de Lourdes:

Para sermos reconhecidos como quilombolas, a comunidade precisava criar um documento de autorreconhecimento, precisávamos nós assumirmos, nós todos, como quilombolas descendentes de negros escravos, e aí me deparei com o primeiro problema. As pessoas não queriam ser quilombolas, porque ser quilombolas para eles era aceitar que eram descendentes de escravos, descendentes de um povo sofrido, que apanhavam de seus senhores, que eram torturados.[10]

Ainda segundo a líder comunitária, apenas depois de muitos diálogos com os membros da comunidade e por força da possibilidade de terem por direito a posse da terra onde moravam, eles aceitaram assinar a carta de autodefinição, sendo assim certificados como remanescentes quilombolas.

Ambas as comunidades têm escola de ensino fundamental; a de Boitaraca apenas atende os alunos da própria comunidade, e a de Torrinhas, além de atender os meninos de sua comunidade, ainda recebe crianças de comunidades vizinhas, como Canavieiras e Tapuias. Em Torrinhas está sendo construída uma nova unidade escolar, uma escola quilombola que deve atender as orientações das diretrizes quilombolas.

Em trabalho recente na comunidade de Boitaraca, a pesquisadora Mille Caroline Fernandes (2013) fez uma análise da escola local Rui Barbosa, de ensino fundamental. Através do trabalho de sua principal professora, Arlete Souza do Rosário, a pesquisadora relata que, tendo sido criada na comunidade, crescendo ouvindo as histórias locais, ao se tornar professora da comunidade ela utiliza os saberes locais como principal base de construção educacional, mesmo recebendo um currículo por parte da Secretaria de Educação já pronto e sem especificidades locais. Segundo a pesquisadora:

A memória, a oralidade e a ancestralidade tem sido o ponto central das dinâmicas de educação em Boitaraca. Destes três aspectos citados, a professora Arlete Assunção tem extraído elementos capazes de constituir uma perspectiva pedagógica que contemple a diversidade étnico-cultural, considerando sua significação real para as crianças e jovens boitaraquences, principalmente se eles dão possibilidades para que estes sujeitos enfrentem as adversidades impostas no contexto escolar, privilegiando a sua afirmação socioexistencial e o reconhecimento e a admiração de suas raízes. (FERNANDES, 2013, p. 110)

Segundo a análise apresentada por Fernandes (2013), enquanto professora, Arlete corresponde ao que propõem as diretrizes de educação quilombola, pois reproduz na instituição escolar a educação que teve na infância, o respeito à ancestralidade como fonte de conhecimento e o reconhecimento de sua origem e identidade se fazem presentes quando ela consegue incorporar esses valores dentro do currículo escolar instituído. Numa comunidade com relações familiares e com acesso “restrito” ao mundo exterior, a sua política local particular fundamentou a construção ética da professora, refletindo em sua prática profissional.

Já em Torrinhas, a primeira professora efetiva foi Ana Lucia Conceição dos Santos. Ela deixa a comunidade para trabalhar e cursar o magistério na cidade de Valença, retornando anos depois para dar aulas na comunidade onde continua trabalhando até hoje na alfabetização das crianças. A maioria dos adultos de hoje da comunidade, dentre os quais boa parte dos atuais professores locais, foi alfabetizada por ela. O conteúdo curricular utilizado até hoje por Ana e por outros professores da comunidade é o instituído pela Secretaria de Educação, e nele não há nenhuma abordagem local, tampouco algum tipo de referência à Lei nº 10.639/2003 sobre o ensino de História da África e cultura afro-brasileira, muito menos às diretrizes quilombolas.

A situação educacional de Torrinhas não foge à situação nacional. Pesquisas realizadas em torno da Lei nº 10.639/2003 têm demonstrado que sua aplicação em instituições de ensino privadas, mas principalmente públicas, parte sobretudo de iniciativas particulares, não tendo o Estado demonstrado nenhum tipo de iniciativa efetiva no sentido de fiscalizar ou acompanhar os profissionais da educação, auxiliando no conteúdo e nas formas de sua aplicação na sala de aula, mesmo que a própria lei determine isso. Também é notado que há grande dificuldade para esses profissionais em aplicar esses conteúdos, uma vez que suas formações foram realizadas também dentro de um currículo eurocêntrico e hegemônico cultural. Para Luiz Gonçalves e Beatriz Petronilha,

[…] uma lição da qual não podemos nos esquecer é a de que uma educação multicultural exigirá, de nós, um enorme trabalho de desconstrução de categorias. Caso contrário, o tema da pluralidade cultural preconizado pelos Parâmetros Curriculares Nacionais levará muito tempo para chegar às salas de aula, sem deixar de ser tratado com significações que acentuam e atualizam discursos e atitudes preconceituosos e discriminatórios. (GONÇALVES; PETRONILHA, 2003, p. 121)

Diferente do que ocorria com Arlete, a dinâmica de Torrinhas não fazia abordagens a seu passado ancestral, antes silenciava diante da “vergonha” de ser descendente de escravos, criado sob o estigma social da posição do negro na sociedade.

Na condição de certificadas como remanescentes quilombolas, ambas as comunidades conhecem alguns de seus direitos, tanto que a criação da escola quilombola na comunidade de Torrinhas foi resultado das solicitações da associação comunitária local. Quanto à proposta da diretriz quilombola de educação, não podemos dizer que o pensar e o fazer se corporifiquem, principalmente no tocante à tradição e à memória, tendo em consideração a dinâmica social e cultural dessa comunidade hoje.

Procurou-se entrevistar alguns professores que dão aula na comunidade e que o farão na nova escola: uma professora nativa e uma vinda de outra cidade, além da própria líder comunitária, já que ela representa a comunidade na construção do Projeto Político Pedagógico (PPP) da nova escola.

Questionada sobre os conteúdos que serão abordados no currículo da nova escola, a líder comunitária afirma que: “Todos os referentes à história da comunidade, não precisamos mais que isso, já que isso é cultura afro-brasileira, não temos nada que ver com história da África, nós não somos de lá”. A mesma pergunta foi feita a duas das professoras que dão aula na comunidade. Tatiana Conceição Silva, nascida na comunidade, professora pedagoga, responde que: “Vamos dar aula sobre quilombos e história afro-brasileira como diz a lei, mas nem sei direito o que ensinar, não tem material nenhum e nem sei contar direito essa história”. A segunda professora, Mara Lucia Elexias Nascimento, também pedagoga, mas nascida em outra cidade, fala que: “Conheço pouca coisa da lei. Quase nada. Abordaria a contribuição do negro na construção do Brasil/Bahia, mas não sei pontuar um conteúdo específico. Mas entendo que as desigualdades sociais têm haver com a história afro-brasileira”.

Os depoimentos, tanto da líder comunitária, quanto das professoras, revelam em certa medida o interesse em abordar assuntos concernentes à questão negra no Brasil, mas onde não mora o preconceito com relação aos assuntos específicos sobre a África existe grande desconhecimento desses professores sobre o que e como trabalhar as questões propostas pela lei.

Mesmo diante dos visíveis esforços de aplicar uma educação afro-brasileira na comunidade de Torrinhas, pode-se perceber os entraves que ocorrem quando se defrontam a formação ética social instituída sobre o negro e o conteúdo a ser aplicado.

Enquanto a aplicação dos conteúdos que contemplam a Lei no 10.639/2003 e as diretrizes de ensino quilombola acontece na comunidade de Boitaraca, demonstrando uma corporificação, em Torrinhas revela-se problemática, tanto no sentido ético como estrutural, mesmo quando se trata das professoras nativas quilombolas.

Acertos, desacertos e legitimidade

É historicamente comprovado o fato de que as comunidades quilombolas foram importantes símbolos de luta pela liberdade num passado escravocrata, e que hoje representam uma realidade política que merece ser discutida em termos de territorialidade e identidade. Por essa razão se consideram de extrema importância o projeto político quilombola e suas ferramentas de afirmação cultural.

Mas é preciso encarar a realidade, suas especificidades e contextos para que essas políticas sejam mais que mediadoras de uma situação incômoda socialmente, servindo apenas como uma peneira que tampa o sol de uma realidade que traz consequências que vão além da negação de uma identidade, mas têm origem e relação direta com problemas sociais existentes. Como afirma Milton Santos (2000, p.6):

Aqui, o fato de que o trabalho do negro tenha sido, desde os inícios da história econômica, essencial à manutenção do bem-estar das classes dominantes deu-lhe um papel central na gestação e perpetuação de uma ética conservadora e desigualitária. Os interesses cristalizados produziram convicções escravocratas arraigadas e mantêm estereótipos que ultrapassam os limites do simbólico e têm incidência sobre os demais aspectos das relações sociais.

Em outras palavras, pode-se afirmar que a colonização e seus processos econômicos e de exploração motivara, as fugas que levaram à formação das comunidades quilombolas e às suas construções socioculturais. Seus membros, ao fundá-las, levaram consigo as influências da colonização e consequentemente interferências no seu modo de pensar. Essas “diferentes” e “iguais” visões foram a base para os “conceitos” e “preconceitos” que eles têm sobre si próprios. Os estereótipos escravocratas existem dentro e fora das comunidades quilombolas, atuando em todas as esferas sociais.

Comunidades como a Remanescente Quilombola de Torrinhas aparecem na maior parte das centenas de etnografias sobre o tema, as quais retratam que a práxis relatada como a base para diretrizes quilombolas de corporificação do existir não são uma realidade tão comum para esses grupos.

O reconhecimento dessa realidade e o resgate desses valores, no entanto, podem ser muito lucrativos para essas comunidades, no sentidos cultural e social, gerando uma conformidade de pensamento e conhecimento histórico e político capazes de fortalecer as lutas dessas comunidades por acessibilidade e assegurar a continuidade das conquistas já existentes.

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Entrevistadas

Maria de Lourdes Santos Araujo – Líder comunitária da comunidade de Torrinhas. Entrevista cedida em maio de 2014.

Tatiana Conceição Silva – Moradora e professora da comunidade de Torrinhas. Entrevista cedida em julho de 2014.

Mara Lucia Elexias Nascimento – Professora da comunidade de Torrinhas. Entrevista cedida em julho de 2014.

Notas

[1] Um dos momentos disparadores dessas discussões no Brasil foi a elaboração das pesquisas referentes ao projeto Unesco, que, ao buscar uma democracia racial perfeita, apresentou resultados contrários, fazendo despontar os debates sobre o racismo brasileiro. Por conseguinte, deu força ao movimento negro, fazendo florescer pesquisas que necessitavam a todo custo demonstrar o aspecto multicultural invisibilizado brasileiro.

[2] Em 1740, reportando-se ao rei de Portugal, o Conselho Ultramarino valeu-se da seguinte definição de quilombo: “Toda habitação de negros fugidos, que passem de cinco, em parte despovoada, ainda que não tenham ranchos levantados e nem se achem pilões nele.” (BRASIL, 2003c). Esse conceito vigorou durante todo o período da colonização, caracterizado como expressão da negação do então sistema social, o escravista. O negro que fizesse parte dessas habitações era tido como marginal, portanto, deveria ser casado e punido pelas autoridades locais. Por muito tempo a existência de quilombos era considerada apenas no período em que vigorou a escravidão no Brasil.

[3] A lei também foi criada por força das pressões do Movimento Negro, e faz parte das várias conquistas desses grupos na luta pelo respeito à diversidade cultural brasileira.

[4] O Brasil atraiu cientistas, naturalistas e pensadores de todo o mundo pela sua tão particular composição social mestiça. A teoria de Freyre (1999) consistia em mostrar como no Brasil o encontro das três raças (branca, indígena e negra) resultou numa brasilidade, uma soma cultural, física, rica e única. Em suas análises cada raça teria contribuído com qualidades e defeitos. Assim sendo, os portugueses colonizadores dariam ao Brasil a organização social, contribuindo principalmente com a religião católica e a língua; do indígena, por sua vez, seriam herdadas principalmente a culinária, noções de limpeza e trabalho, a indisciplinaridade e a compulsividade; dos negros, a alegria e a malandragem típica de todo brasileiro.

[5] Decreto nº 4.887, artigo 2º, parágrafo 1º: “Para os fins deste Decreto, a caracterização dos remanescentes das comunidades dos quilombos será atestada mediante autodefinição da própria comunidade.”

[6] Em 1740 o Conselho Ultramarino português definiu formalmente que quilombos seriam “toda habitação de negros fulgidos que passem de cinco, em parte despovoada, ainda que não tenham ranchos levantados e nem se ache pilões neles”.

[7] Para um melhor entendimento sobre as etnias quilombolas, ler O’Dwyer (2002).

[8] Mariana é uma espécie de rito de passagem de ano. No dia 31 de dezembro, uma “procissão” de pessoas da comunidade passa de casa em casa entoando cânticos e recolhendo objetos velhos. Ao chegar à beira do mar, elas enterram as coisas velhas, pedindo que a rainha das águas leve tudo, dando passagem a coisas novas que virão com o próximo ano.

[9] A busca por absorver modos de vestir, pensar e falar brancos, no sentido de adquirir uma branquitude e assim ser aceito pelo grupo dominador. Na tentativa de assimilação o negro tende a não perceber suas características físicas e a negar sua origem histórica e cultural. (MUNANGA, 2012)

[10] Entrevista realizada em outubro de 2012.

PARTE 2

ESTADO E SEGURANÇA PÚBLICA

A ecologia do reconhecimento: por um novo modelo de segurança pública

Jader Santos Alves

Introdução

Este capítulo tem como escopo lançar as bases para a discussão de um novo modelo de segurança pública mediante a abordagem da ecologia do reconhecimento, concebida pelo sociólogo português Boaventura de Souza Santos no âmbito da sociologia das ausências e das emergências.

Inicialmente será realizada uma explanação panorâmica sobre a falência do modelo repressivo e monolítico de segurança pública que vem sendo adotado pelo Estado brasileiro, focado nas atividades policiais e na pena de prisão sobre os socialmente desprovidos, cuja ineficácia resta cada vez mais patenteada pelo aumento da criminalidade.

Em seguida passa-se à explanação da sociologia das ausências e das emergências, crítica da racionalidade ocidental que serve ao capitalismo global e que propõe o aproveitamento das ricas experiências dos grupos excluídos e minorias para formar um bloco contra-hegemônico capaz de enfrentar as diversas formas de opressão impostas pelos setores privilegiados da sociedade. No bojo dessa nova sociologia serão destacadas as cinco ecologias, em especial a ecologia do reconhecimento, propositiva da valorização dos diversos atores dos grupos sociais periféricos, bem como de seus saberes e práticas.

Em seguida será proposta a linha inicial de um novo modelo de segurança pública comunitário – ainda que embrionário, devido aos limites deste capítulo – a partir da ecologia do reconhecimento, construído de “baixo para cima”, levando em conta as inúmeras experiências, dificuldades e práticas das comunidades mais afetadas pela violência.

Trata-se, assim, de tema atual e de extrema relevância na sociedade contemporânea em face da incapacidade do sistema repressivo de protagonizar o controle social ante a escalada da criminalidade.

O colapso do atual modelo de segurança pública

Os imensos desafios trazidos pela sociedade pós-moderna têm posto em xeque a ideologia, os princípios e as formas de intervenção típicas da modernidade. A complexidade e diversidade sociais vêm exigido novas formas de pensar e práticas que possam dar conta dos graves problemas que atualmente afligem a humanidade.

Como bem observa Robson Sávio Souza, a retração do estado-providência, a evolução tecnológica, a crescente globalização econômica, as novas concepções de tempo e de espaço, o fim das fronteiras nacionais, das restrições de comércio e o aumento da interdependência (econômico-cultural) entre os países fizeram que a racionalidade moderna não conseguisse mais explicar a sociedade contemporânea e passasse a ser questionada. Nesse cenário, o Estado, para afirmar sua legitimidade, passou a utilizar medidas pretensamente eficazes de controle social, como a expansão do sistema punitivo penal. (SOUZA, 2015, p. 49)

Nesse sentido, no âmbito da segurança pública tem-se presenciado a adoção de diversas iniciativas que visam, sobretudo, aumentar o rigor do sistema de reação penal aos delitos, v.g., a criação de novos tipos penais, o endurecimento de penas, o aumento do encarceramento, a concepção de novas estruturas e tecnologias de combate ao crime, dentre outras.

Contudo, em que pesem tais iniciativas, tem-se verificado o crescimento exponencial da criminalidade, sobretudo nos grandes centros urbanos, que gera uma sensação de insegurança generalizada na população.

De fato, delitos de índole patrimonial, como roubos, furtos e tráfico de entorpecentes, associados a crimes cometidos com violência ou grave ameaça à pessoa, mostram-se cada vez mais frequentes. Concomitantemente, cada vez mais cidadãos vivem em bairros periféricos e apontados como focos de criminalidade, desprovidos ou mal servidos por serviços públicos e privados básicos (educação, saúde, transporte, cultura, esgotamento sanitário etc.).

Nesse contexto de crescimento da criminalidade, setores conservadores da sociedade (políticos, mídia, empresários, setores da opinião pública) apontam alguns grupos sociais vulneráveis à brutal desigualdade social como responsáveis pela violência, taxando-os como “perigosos”, “criminosos”, “bandidos”, para os quais, segundo essa linha de raciocínio, somente a implacável aplicação das leis penais surtiria efeito neutralizador dos desviantes e dissuasório dos demais.

De fato, as autoridades políticas e do sistema punitivo adotam publicamente o discurso de “guerra contra o crime” – como se este fosse uma entidade ontológica e abstrata, desconectada das relações sociais – para responder às crescentes demandas sociais por segurança. Na verdade, tal forma bélica de pensar (e de agir) faz o sistema punitivo ser direcionado para os “inimigos”, que na verdade são os pobres, os marginalizados, jovens e negros das periferias, a quem o sistema social historicamente disponibiliza poucas alternativas ao crime e parcas perspectivas de futuro.[1],[2]

Ainda segundo Souza, esse modelo repressor foi uma construção histórico-cultural da sociedade brasileira, na qual há uma tendência de minimizar os problemas de segurança pública, reduzindo-os a uma questão estritamente policial, voltada para o controle das chamadas “classes perigosas”. Esse controle recai sobre os mais pobres, baseado em sistemas de justiça criminal e de segurança pública altamente seletivos, discricionários, autoritários, com baixo controle social, eficiência e transparência. Porém, esse sistema repressor foi incapaz de sufocar as várias mazelas sociais que produzem a desigualdade, a violência e o crime. (SOUZA, 2015, p. 42-47)

De fato, como bem observa Baratta (2013, p. 198):

Realmente, as classes subalternas são aquelas selecionadas negativamente pelos mecanismos de criminalização. As estatísticas indicam que, nos países de capitalismo avançado, a grande maioria da população carcerária é de extração proletária, em particular, de setores do subproletariado e, portanto, das zonas sociais já socialmente marginalizadas como exército de reserva pelo sistema de produção capitalista. Por outro lado, a mesma estatística mostra que mais de 80% dos delitos perseguidos nestes países são delitos contra a propriedade. Estes delitos constituem reações individuais e não políticas às contradições típicas do sistema de distribuição da riqueza e das gratificações sociais próprias da sociedade capitalista: é natural que as classes mais desfavorecidas deste sistema de distribuição estejam mais particularmente expostas a esta forma de desvio.

Destarte, o discurso e a prática das agências encarregadas de implementar a lei e a ordem enfatizam e sobrevalorizam o caráter punitivo do Estado, em detrimento do caráter mais amplo do conceito, que está relacionado ao controle da ordem pública numa perspectiva democrática.

De fato, a seletividade do sistema penal, que normalmente alcança apenas os socialmente vulneráveis e que busca a manutenção do status quo dos grupos hegemônicos, numa sociedade capitalista e profundamente desigual, resulta em mais conflitos, principalmente nos confrontos as forças policiais,[3] além de provocar processos de criminalização terciária que retroalimentam a violência.

Diante desse quadro dramático, parece que já é tempo de mudar a forma de pensar, de projetar novos modelos de controle social, mais democráticos e diversificados, libertando-se da denominada “racionalidade penal moderna” de que fala Álvaro Pires. (2004)[4] Dentre os grandes pensadores das últimas décadas, o sociólogo português Boaventura de Souza Santos se destaca pela sua sociologia das ausências e das emergências, que traz não apenas uma contundente crítica ao capitalismo neoliberal e à ideologia predominante no mundo ocidental, como também propõe uma racionalidade distinta, plural e comunitária, que também pode indicar uma nova direção para as políticas de segurança pública.

A nova sociologia (das ausências e das emergências) e as suas cinco ecologias

Em sua obra A gramática do tempo: para uma nova cultura política (2010), o professor Boaventura de Souza Santos apresenta um grande projeto de emancipação social, estudando alternativas à globalização neoliberal e ao capitalismo global produzidas pelos movimentos sociais e pelas ONGs na sua luta contra a exclusão e a discriminação em diferentes domínios sociais e em diferentes países. Propõe outra globalização, de caráter contra-hegemônico, a ser produzida a partir de baixo, por uma comunidade internacional independente das concepções hegemônicas. Trabalha com a hipótese de que os conflitos entre a globalização neoliberal hegemônica e a globalização contra-hegemônica são mais intensos nos países periféricos (Moçambique, África do Sul, Brasil, Colômbia, Índia e Portugal), não por acaso selecionados como seus campos de observação e de intervenção. (SANTOS, 2010, p. 92)

O autor aponta que atualmente há um desperdício da experiência social em todo o mundo, que é muito mais ampla e variada do que a tradição científica ou filosófica ocidental conhece e considera importante. Faz uma crítica da razão que subsidia tal tradição, chamada por Leibniz de “indolente”, propondo sua substituição por uma razão que denomina “cosmopolita”, fundada em três procedimentos meta-sociológicos: a sociologia das ausências, a sociologia das emergências e o trabalho de tradução. A primeira virá para “expandir o presente”, criando um espaço necessário para conhecer e valorizar a inesgotável experiência social que está em curso no mundo hoje. A segunda virá para “contrair o futuro”, em contraponto à ideia assente na cultura ocidental predominante de que se deve contrair o presente num instante fugidio, cuja totalidade equivale apenas ao recorte ocidental, e que o futuro seria supostamente promissor. (SANTOS, 2010, p. 95)

Na sociologia das ausências e das emergências há uma forte crítica à razão ocidental (indolente), focada no conhecimento científico, tido como único válido, e que desconsidera outros saberes exteriores ao cânone ocidental.

O sociólogo lusitano observa que esse racionalismo sustenta relações de poder (do Norte sobre o Sul). Ao revés, propõe pensar as dicotomias ocidentais fora das relações de poder que as unem, como primeiro passo para libertá-las dessas relações e revelar outras relações alternativas, que têm sido ofuscadas pelas dicotomias hegemônicas. O aprofundamento da compreensão das relações de poder e a radicalização da luta contra elas passam pela imaginação dos dominados como seres livres de dominação.

Boaventura aponta a existência de cinco lógicas de produção da não existência: a “monocultura do saber e do rigor do saber”, que consiste na transformação da ciência moderna e da alta cultura em critérios únicos de verdade e de qualidade estética respectivamente; “a monocultura do tempo linear”, ou seja, a ideia de que a história tem sentido e direção únicos e conhecidos; a “lógica da classificação social”, que assenta na monocultura da naturalização das diferenças, vale dizer, na distribuição das populações por categorias que naturalizam as diferenças; a “lógica da escala dominante”, pela qual a escala adotada como primordial determina a irrelevância de todas as demais escalas, sob o discurso do universalismo e da globalização; e finalmente a “lógica produtivista”, que se assenta na monocultura dos critérios de produtividade capitalista. Essas lógicas da não existência resultam em ausências, em desperdício de experiências sociais riquíssimas. (SANTOS, 2010, p. 102-104)

Nessa construção teórica, a sociologia das ausências opera substituindo cada uma das cinco lógicas monoculturais citadas por cinco “ecologias”, quais sejam:[5] “ecologia dos saberes”, que pressupõe a incompletude de todos os saberes, inclusive o científico, sendo condição da possibilidade de diálogo e debate epistemológicos entre diferentes formas de conhecimento; a “ecologia das temporalidades”, pregando que o tempo linear do mundo ocidental é apenas uma das muitas concepções de tempo e que, se o mundo é tomado como unidade de análise, não é sequer a concepção mais praticada, de forma que as diferentes culturas possuem regras distintas de tempo social e diferentes códigos temporais; “a ecologia das trans-escalas”, que propõe a recuperação simultânea das aspirações universais ocultas e de escalas locais/globais alternativas que não resultam da globalização hegemônica; a “ecologia das produtividades”, propugnando a recuperação e valorização dos sistemas alternativos de produção, das organizações econômicas populares, das cooperativas operárias, das empresas autogeridas, da economia solidária etc., que a ortodoxia capitalista ocultou ou desestabilizou.

Por fim, Boaventura propõe a “ecologia do reconhecimento”, que nos interessa mais diretamente neste capítulo. A ecologia do reconhecimento se opõe à lógica da classificação social. Essa lógica promove a desqualificação que incide prioritariamente sobre os agentes, e só derivadamente sobre a experiência social (prática e saberes) de que eles são protagonistas. A sociologia das ausências confronta-se com a colonialidade, procurando uma nova articulação entre o princípio da igualdade e o princípio da diferença e abrindo espaço para a possibilidade de diferenças iguais – uma ecologia de diferenças feita de reconhecimentos recíprocos. As diferenças que subsistem quando desaparece a hierarquia se tornam uma denúncia poderosa das diferenças que a hierarquia exige para não desaparecer. (SANTOS, 2010, p. 110)

Na América Latina, Boaventura cita os movimentos feministas, indígenas e de afrodescendentes, que têm estado na frente da luta por uma ecologia dos reconhecimentos. A ecologia dos reconhecimentos torna-se mais necessária à medida que aumenta a diversidade social e cultural dos sujeitos coletivos que lutam pela emancipação social, a variedade das formas de opressão e de dominação contra as quais combatem e a multiplicidade das escalas (local, nacional e transnacional) das lutas em que se envolvem. (SANTOS, 2010, p. 111)

Boaventura explica que o reconhecimento da diferença cultural, da identidade coletiva, da autonomia ou autodeterminação, deu origem: i) a novas formas de luta (por um acesso igualitário aos direitos ou recursos existentes); ii) ao reconhecimento de direitos coletivos; iii) à defesa e promoção de quadros normativos alternativos ou tradicionais, de formas comunitárias de produção de meios de subsistência ou de resolução de conflitos etc.

Assim, a ideia de uma cidadania multicultural, individual ou coletiva adquire um significado mais preciso como palco privilegiado de lutas pela articulação entre a exigência do reconhecimento cultural e político e a redistribuição econômica e social. (SANTOS, 2010, p. 111)

Boaventura admite que esse multiculturalismo, porém, não está imune a dificuldades. Há aqui a necessidade de construir uma inteligibilidade recíproca entre esses atores tão diversos do ponto de vista cultural, sujeitos a diversas formas de dominação, sem cair na tentação de estabelecer novas hegemonias. Para isso, o autor propõe a adoção de procedimentos de tradução.

De fato, a multiplicação e diversificação das experiências disponíveis e possíveis levantam dois problemas complexos: o problema da extrema fragmentação ou atomização do real e o problema, derivado do primeiro, da impossibilidade de conferir sentido à transformação social. Diferentemente da razão metonímica e proléptica – que responderam a esse problema através do conceito de totalidade e de que a história teria uma direção, desperdiçando, como se viu, a rica experiência social – o autor propõe a realização de um “trabalho de tradução”, pelo qual não se segue uma teoria geral nem se busca respostas universais, mas sim um procedimento que permite criar inteligibilidade recíproca entre as experiências do mundo, tanto as disponíveis como as possíveis, reveladas pela sociologia das ausências e pela sociologia das emergências. As experiências do mundo são vistas em momentos diferentes do trabalho de tradução como totalidades ou partes e como realidades que não se esgotam nessas totalidades ou partes. Boaventura cita como exemplo a visão o subalterno, tanto dentro como fora da relação de subalternidade. (SANTOS, 2010, p. 123-124)

O trabalho de tradução incide tanto sobre os saberes como sobre as práticas (e seus agentes). Em relação aos saberes, a tradução assume a forma de uma hermenêutica diatópica, que consiste no trabalho de interpretação entre duas ou mais culturas com vistas a identificar preocupações isomórficas entre elas e as diferentes respostas que fornecem para elas. No tocante às práticas, a tradução levará à conclusão de que não existe um princípio único de transformação social; não é possível determinar em abstrato articulações e hierarquias entre as diferentes experiências sociais, suas concepções de transformação social e suas opções estratégicas para as levar à prática. Só através da inteligibilidade recíproca das práticas, principalmente das não hegemônicas, é possível avaliá-las e definir possíveis alianças entre elas. (SANTOS, 2010, p. 124, 127)

Trata-se, assim, de escapar das pretensões de hegemonia de uma cultura sobre as demais para construir mecanismos de conversação entre os diferentes saberes e práticas dos mais diversos grupos sociais, pois nenhum deles pode ter a pretensão da completude.

Por uma ecologia do reconhecimento na segurança pública

Como visto, a ecologia do reconhecimento, tal como concebida por Boaventura de Souza Santos, traz uma nova visão sobre o mundo, muito mais ampla do que aquela prevalecente no mundo ocidental e capitalista. Em vez de buscar teorias explicativas com pretensões de completude, culturas hegemônicas e regularidades nos fatos sociais, a ecologia do reconhecimento aponta a diversidade cultural e das maneiras de pensar dos agrupamentos humanos numa sociedade contemporânea e de transição cada vez mais complexa.

Tem-se aqui um ponto de acoplamento com os problemas da segurança pública, que, como visto, refletem as contradições do modelo capitalista excludente e são decorrência de muitas variáveis entrelaçadas.

De fato, com a ecologia do reconhecimento pode-se pensar em um modelo de segurança pública muito mais amplo e complexo, sem determinismos, formulado em parceria com as comunidades periféricas.

Nesse modelo – cujos contornos mais precisos ainda careceriam de aprofundamentos teóricos que ultrapassam os limites deste capítulo – o poder público formularia políticas de cidadania em conjunto com as comunidades, considerando as especificidades das localidades atingidas, com o fito de suprir as deficiências locais, tendo em vista as pautas indicadas pelos moradores.

Dessa forma, a prática de adotar modelos de segurança pública de outros países ou até mesmo de outros estados deve ser progressivamente mitigada, em prol de ações mais diferenciadas e complexas que possam dar conta das demandas de cada localidade e que não envolverão necessariamente a atividade policial.[6] Por mais que existam problemas comuns, cada comunidade tem suas características próprias, conjugadas a saberes e práticas que podem colaborar para potencializar a cidadania e reduzir a criminalidade.

Nesse sentido, as instituições públicas devem ser mais flexíveis e permeáveis para reconhecer as formas comunitárias de composição dos conflitos. Pode-se citar como exemplo o reconhecimento e incentivo das técnicas de composição de conflitos adotadas pelos próprios moradores das comunidades periféricas, que resultam em mediações e restauração de vínculos.

Tal flexibilidade passaria, ainda, por um processo de descriminalização/despenalização de várias condutas, principalmente contra o patrimônio, bem como pela adoção de diferentes consequências para o autor da infração, fazendo que a privação da liberdade seja apenas uma das medidas a ser potencialmente aplicada. Nesse cenário, a repressão policial e o direito penal perderiam sua primazia, abrindo espaço para arranjos de segurança predominantemente comunitários e preventivos, sendo a pena de prisão efetivamente aplicada como ultima ratio.[7]

Além disso, a criação de fóruns permanentes com a participação de líderes de diferentes comunidades possibilitaria, pelos procedimentos de tradução, a identificação de problemas comuns e o intercâmbio de conhecimentos e experiências com vistas à redução das desigualdades, à promoção da cidadania e, por consequência, à redução da criminalidade.

Assim, ter-se-ia uma política de segurança formulada “de baixo para cima”, forjada em conjunto com as diversas comunidades periféricas, na qual o Estado passaria a reconhecer que não detém o monopólio dos saberes e das práticas na área de segurança pública.

Considerações finais

Os problemas complexos e multifacetados da sociedade contemporânea parecem não mais comportar soluções simplistas e focadas em resultados de curto prazo. Nesse sentido, a questão da segurança pública não deve continuar cingida ao atual modelo repressor, calcado na atividade policial e na pena de prisão, cujos resultados são pífios por não atentar para as diversas variáveis que influem no aumento da criminalidade.

Reconhecer, a partir da sociologia das ausências e das emergências de Boaventura de Souza Santos, que existem saberes e práticas sociais de comunidades periféricas relevantes para a resolução dos conflitos sociais implica um novo modo de enfrentar o problema da segurança.

A ecologia do reconhecimento leva em conta o valor das experiências sociais dos atores das classes subalternas – que, em países subdesenvolvidos como o Brasil, formam a esmagadora maioria da população –, propiciando um arquétipo de atuação política que transcende ao mero controle da criminalidade, de forma a alcançar mudanças sociais mais profundas.

Trata-se, enfim, de mais do que um novo modelo de segurança pública – é um modelo de construção e ampliação dos espaços de cidadania, bastante eclético, diversificado e participativo. É, portanto, um modelo pela, para e com as comunidades periféricas dos grandes centros urbanos, as mais afetadas pelos diuturnos conflitos decorrentes das contradições do sistema capitalista.

Referências

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Notas

[1] Não se pode olvidar que, após séculos de escravidão, os negros libertados foram jogados à própria sorte diante da total ausência de políticas públicas direcionadas à sua digna inserção social, originando enormes concentrações populacionais na periferia dos centros urbanos.

[2] Conforme salientado por Robson Sávio Souza, no Brasil historicamente a segurança pública foi tratada como “coisa de polícia” e tardiamente inserida no contexto das políticas sociais. (2015, p. 39) Nesse sentido, a segurança pública foi relegada a segundo plano, limitando-se a ações de contenção social através de forte repressão, principalmente na ditadura militar, e mesmo após a Constituição Federal de 1988, ainda ficaram resquícios desse sistema altamente insulado, centralizador e autoritário nas agências de segurança pública.

[3] Com a urbanização, a massa de “excluídos” das periferias, onde não há acesso aos benefícios do Estado, passou a ser vigiada e catalogada como “classes perigosas”. A única presença estatal e constante se dá no controle pela polícia, geralmente de forma discricionária e arbitrária. Assim, verifica-se que os arranjos da segurança pública no Brasil historicamente estão assentados numa estrutura que privilegia as elites, em detrimento dos pobres. (2015, p. 95)

[4] A racionalidade penal moderna é uma forma de pensar a reação social ao delito que, além de construir um subsistema jurídico relativamente autônomo (o sistema penal), conduz a pensar que a resposta à prática delitiva deve ser uma pena, ou seja, uma aflição proporcional ao delito praticado, normalmente privativa de liberdade, como consequência de uma estrutura normativa telescópica (“Aquele que faz x, pode ou deve ser punido com y”). Por meio dessa ideologia, surgida no século XVIII, sob os auspícios do pensamento iluminista, a norma de comportamento e a pena aflitiva tornam-se um todo inseparável, o que provoca uma série de problemas. Um deles, é a inviabilidade de se lançar mão de alternativas à sanção penal. (PIRES, 2004)

[5] “Ecologias” são agregações da diversidade pela promoção de interações sustentáveis entre entidades parciais e heterogêneas.

[6] Iniciativas como o policiamento comunitário e as Unidades de Polícia Pacificadora (UPP), recentemente adotadas em estados brasileiros, continuam jungidas a modelos concebidos em outros países, normalmente desenvolvidos, cujas características culturais, sociais e econômicas são bastantes diversas. Além disso, nesses novos modelos a segurança pública ainda é vista como “problema de política”, dada a persistente centralidade das ações policiais nas comunidades periféricas, ainda que sob uma roupagem “comunitária”. Aqui, mais uma vez, a razão indolente e hegemônica conduz à ideologia de combate ao crime. Destarte, não causam espécie os sérios problemas que tais arquétipos de segurança vêm enfrentando atualmente, com o retorno progressivo da criminalidade nas zonas periféricas abrangidas por esses programas.

[7] Saliente-se que princípios basilares do direito penal como a ultima ratio, a fragmentariedade e lesividade, embora correntemente defendidos em trabalhos doutrinários e citados em copiosas decisões judiciais, na prática não se coadunam com a hipertrofia do direito penal, que tem passado por períodos de inequívoca expansão, com raríssimas exceções. Em recente artigo publicado no jornal digital Brasil 247, o advogado e professor da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC-MG) Leonardo Yarochewsky (2016) informa que existem 1.688 tipos penais (modelos de comportamento proibido) previstos no Código Penal e em diversas leis especiais ou extravagantes, como o Código de Trânsito Brasileiro, a Lei de Drogas, a lei dos crimes contra a ordem tributária e tantas outras. Obviamente, o sistema penal não consegue absorver todas as condutas que poderiam ser enquadradas em tantos tipos penais, havendo, assim, uma enorme cifra negra da criminalidade (crimes que não chegam ao sistema, por diversas razões). Porém, ao mesmo tempo, tal inflação penal legislativa abre amplo espaço para autoridades agirem discricionariamente na aplicação da lei, levando a uma seletividade que alcança quase sempre os mais pobres e vulneráveis.

Criminalidade, favela e negação de direitos: elementos constitutivos do apartheid social brasileiro

Jônatas Oliveira dos Santos
Julio Cesar de Sá da Rocha

Introdução

A criminalidade é o reflexo da violência física e simbólica cometida pelo Estado contra parte significativa dos seus cidadãos, expropriando-os dos seus direitos básicos. Quando se afirma que são muitas as perspectivas a partir das quais ela pode ser analisada, em diferentes sociedades, não há nenhuma novidade nisso. Entretanto, à medida que existem sociedades que possuem total ojeriza no tocante ao cometimento de delitos, partindo dos mais simples aos mais complexos, existem aquelas que transformaram esse fenômeno em uma espécie de espetáculo recorrente e de efeito anestésico. Ou seja, transformaram-no em um acontecimento naturalizado à vida cotidiana da sua população, de tal forma que se tornou mais um elemento constitutivo da sua própria substância enquanto sociedade.

Diante disso, onde situar o Brasil? É bem verdade que pode haver uma gradação entre os tipos descritos anteriormente, de modo que não se caia numa análise simplória e desatenta da realidade de cada povo. Analisar os problemas sociais brasileiros decorrentes da violência é também revisitar a formação histórica do país e admitir que, desde a sua gênese, há uma tendência a espoliar e subjugar uma grande parcela da população proveniente dos estratos socioeconômicos desfavorecidos e de feições estereotipadas. Por conseguinte, a negação de direitos está intimamente relacionada à cor da pele, ao endereço onde o indivíduo mora, à família da qual herdou o sobrenome, à função laboral que exerce no dia a dia, enfim, são muitos os ingredientes que compõem a receita brasileira para discriminar e selecionar a partir do capital cultural.

Sendo assim, de onde provêm e quem são as maiores vítimas das ações de violência desencadeadas pelo aparelho repressivo estatal? Obviamente, não são aquelas pessoas oriundas dos bairros de elite, pertencentes a uma classe social favorecida e que, cumulativamente, possuem um fenótipo europeizado. Essa constatação escancara o racismo à brasileira, que é aquele racismo camuflado, pintado de verniz com matizes de cordialidade. Inevitavelmente, pesquisar a situação de violência vivenciada pelos moradores de “favelas” perpassa pela imperiosa necessidade de correlacionar esse fato ao abandono estatal, bem como ao lamentável apartheid social brasileiro, que, apesar de se presentificar de maneira muito sólida na sociedade, tem sido combatido e questionado nas últimas décadas.

Numa cidade como Salvador, composta por inúmeros becos e vielas, pelas casas construídas nas encostas mais íngremes, assim como por casas sustentadas por palafitas sobre áreas alagadiças, a segregação do espaço é notória por todos os ângulos e tomadas midiáticas. Paradoxalmente, os setores dominadores, numa tentativa de docilizar os possíveis revoltosos, vendem a imagem de um povo ordeiro, feliz e satisfeito. Contudo, no âmago da população soteropolitana, como também de várias outras cidades pelo Brasil afora, pulsa o descontentamento com a política do pão e circo, do assistencialismo, dos currais eleitorais e outras práticas sórdidas de manipulação e encabrestamento das massas. Essa massa quer, enfim, ocupar o seu espaço e está cada vez mais disposta a lutar por ele. Por isso, parafraseando Laplantine (2003), faz-se aqui um esforço para se colocar no lugar das pessoas que vivem nessa adversidade, visto que, apesar da impossibilidade de um observador situar-se dentro e fora da sua sociedade, simultaneamente, para entender a própria sociedade naquilo que ela nunca diz de si, é necessário que ele faça um descentramento radical.

Nesse contexto, destacam-se alguns bairros da cidade de Salvador, como o Bairro da Paz, Nordeste de Amaralina, Fazenda Coutos, Uruguai, entre outros. O primeiro deles, por exemplo, é fruto da invasão de uma área pertencente ao município e, consequentemente, de intensos enfrentamentos entre os invasores e a polícia. Foi apenas a partir da década de 1990 que os governos começaram a atender as reivindicações dos moradores locais, conferindo-lhe aspectos de um bairro. Sendo assim, buscou-se tomar tais localidades como objeto a partir do qual a criminalidade nas grandes cidades e a tentativa de ocupação por parte do Estado são analisadas. Todavia, o principal objetivo é diagnosticar a efetividade da implementação de políticas públicas de segurança no resgate da dignidade dessa gente, uma vez que todas as favelas citadas foram contempladas com a implantação de Bases Comunitárias de Segurança (BCS) pelo governo estadual.

Estabelecer-se-ão diálogos com importantes autores que compõem o pensamento sociológico e antropológico no Brasil e no exterior, a exemplo de Damatta (1984), Castro (2002), Laplantine (2003), Bourdieu (1989, 2014) e Agamben (2004), a fim de suscitar questões cruciais para o entendimento da problemática aludida e, posteriormente, possibilitar uma intervenção crítica e eficaz na realidade. Diante disso, serão abordados alguns pontos considerados fundamentais para o entendimento desse apartheid social, a saber: (i) a identidade do morador das favelas; (ii) o poderio das classes dominantes manifestado por atos simbólicos de cerceamento das liberdades individuais e coletivas, bem como demais atos e formas de violência simbólica; (iii) finalizando com o Estado de Exceção imposto nesses locais pelos governos, em dados momentos, por intermédio de suas agências de segurança, sob a égide da luta contra os inimigos da sociedade.

Problematizando questões simbólicas, identitárias e de exclusão: uma revoada

Refletir sobre o que vem a ser violência, como se propaga, quais são as suas causas, quem são os maiores afetados, entre tantas outras indagações que podem ser feitas, é uma tarefa deveras reveladora. Esse exercício permite ao indivíduo se situar em meio ao embate de opiniões e argumentos preconceituosos que, por vezes, são defendidos como se fossem verdadeiras teses científicas. O conhecimento dessa tática do opressor é fundamental para que o domínio no campo físico não invada também o campo das ideias, das elucubrações, pois é aí que o ser humano consegue se desvencilhar da carga que lhe oprime e domestica. A violência, em suma, é o ato concreto ou abstrato em que um ou mais sujeitos ferem a integridade de outrem, provocando-lhe dor e até mesmo morte. Consoante Bourdieu (2014), não é possível entender as relações de força fundamentais da ordem social sem que haja a interferência da dimensão simbólica. Por conseguinte, se tais relações fossem restritas ao espaço físico seriam muito mais frágeis e desmontáveis, porém elas se manifestam de maneira quase imperceptível, e a condição de sua existência é que os que as sofrem ignorem tal fato.

No Brasil, ela também assume a forma de violência estrutural, que é uma de suas facetas mais danosas, pois, além de prejudicar a vida de muitos que vivem distantes das condições mínimas para a sobrevivência, impede-os de ter o conhecimento das circunstâncias que lhes subjugam. São violentados todos os dias pela desproporcionalidade entre os impostos que pagam e a escassez dos serviços devolvidos. São afetados ainda pela corrupção institucionalizada, que desburocratiza, mas também colhe “facilidades” em meio às dificuldades do processo. Por conta disso, no País do Carnaval, a alegria contagiante e democrática ganha um status de vitrine internacional por alguns dias contados. O momento em que ricos e pobres, negros e brancos, sulistas e nordestinos festejam lado a lado pelas ruas escoa pelo ralo após o período momesco. A sociedade brasileira precisa ter plena consciência e altivez de espírito para debelar tal violência.

Por décadas os moradores das favelas sofreram com o “mal da invisibilidade”, isto é, ainda que estivessem nos morros, com todas as debilidades e mazelas que o local lhes impunha, não eram percebidos de forma alguma pelas autoridades. Os invisíveis se multiplicavam, e suas condições de vida em nada melhoravam. Um dia a sociedade ia pagar por essa conta, e foi o que de fato aconteceu. Os acertos dessa população marginalizada com a sociedade do modo de produção capitalista, judaico-cristã-ocidental e branca atingiram índices alarmantes. Ao que parece, morre mais gente envolvida com o tráfico de drogas ilícitas no Brasil do que em muitos países em conflitos armados, como o Afeganistão, a Síria, o Iraque, a Líbia, entre outros. É de fato uma tragédia brasileira. Castro (2002) esclarece que a tradição intelectual no Ocidente nunca conseguiu suplantar duas imagens opostas de sociedade, que são combinadas de maneira variável ao longo do tempo. Dumont (1983 apud CASTRO, 2002, p. 3-4) as definia como societas e universitas.

A primeira se funda na ideia de contrato entre átomos individuais ontologicamente independentes: a sociedade é um artifício resultante da adesão consensual dos indivíduos, guiados racionalmente pelo interesse, a um conjunto de normas convencionais; a vida social está em descontinuidade radical com um “estado de natureza”, que ela nega e transcende. […] A segunda se funda na ideia de um todo orgânico preexistente empírica ou moralmente a seus membros, que dele emanam e retiram sua substância: a sociedade é uma unidade corporada orientada por um valor transcendente; ela é um “universal concreto” onde a natureza humana se realiza.

Diante desse quadro pavoroso de desrespeito à dignidade da pessoa humana, o que os governos têm feito para investir na cidadania dos moradores das comunidades que mais sofrem com a escalada da violência? Nos últimos anos, em consonância com as estratégias de pacificação que foram implementadas em outros países, como a Colômbia, houve uma onda de disseminação da doutrina de polícia comunitária, que se espraiou por todas as regiões do país. No Rio de Janeiro, em 2008, foi inaugurada a primeira Unidade de Polícia Pacificadora (UPP), no morro Santa Marta. A Bahia, seguindo o modelo carioca, iniciou em 2011 seu processo de retomada das comunidades que apresentavam um quadro crítico de criminalidade, na cidade de Salvador e, posteriormente, em algumas importantes cidades da Região Metropolitana de Salvador (RMS) e do interior do estado, começando pela implantação da BCS do Calabar.

No princípio, os resultados foram bastante satisfatórios. Todavia, à medida que o tempo passou, muitas promessas e projetos de sustentabilidade das BCS foram engavetados. Ademais, outras pastas do Estado que deveriam estar dando suporte técnico às unidades não têm colaborado, sistematicamente, para o funcionamento delas. Em função disso, a Polícia Militar da Bahia representa o órgão estatal mais solidificado em muitas das comunidades onde houve a implantação das BCS. Contudo, ao que parece, não tem conseguido realizar um policiamento comunitário, conforme as previsões iniciais. Isso porque o intuito desse modelo é que a polícia militar atue junto com a população local, oferecendo serviços de segurança que promovam a tranquilidade pública e as garantias para que outros órgãos também cumpram o seu mister, substituindo o viés reativo pelo preventivo.

Diante disso, quem são (ou deveriam ser) os maiores beneficiários da implementação de políticas públicas de pacificação de favelas? Em tese, os moradores locais são os maiores beneficiários. Contudo, caso a política tenha sido implementada de forma exitosa, todo o entorno das comunidades e, por assim dizer, toda a cidade tende a colher os frutos positivos. Os efeitos decorrentes das práticas estruturadas de planejamento e gestão das unidades extrapolam os limites territoriais das favelas e sinalizam a viabilidade do investimento nas áreas críticas em termos de criminalidade. Quando o crime é combatido corretamente e o Estado lança mão de suas prerrogativas para o desenvolvimento das pessoas que moram nesses locais, os ganhos auferidos justificam as cifras necessárias para a implementação dessa política.

Com efeito, o morador de favela é um cidadão que poderia ser definido como possuidor de uma autoestima cambaleante. Como já foi dito, esse indivíduo é, geralmente, expropriado dos bens culturais que a sociedade possui e dos quais poucos desfrutam. A própria condição básica de subsistência não é das melhores, ainda que a situação socioeconômica tenha dado um salto qualitativo nas últimas décadas. Esses fatores acabam interferindo na própria formação da identidade dessas pessoas. Conforme Damatta (1984, p. 10-11), a referida questão dá conta

De saber quem somos e como somos; de saber por que somos. Sobretudo quando nos damos conta de que o homem se distingue dos animais por ter a capacidade de se identificar, justificar e singularizar: de saber quem ele é. De fato, a identidade social é algo tão importante que o conhecer-se a si mesmo através dos outros deixou os livros de filosofia para se constituir numa busca antropologicamente orientada. Mas o mistério, como se pode adivinhar, não fica na questão do saber quem somos. Pois será necessário descobrir como construímos nossas identidades.

A identidade é, antes de tudo, uma construção. Ela não é determinada por questões genéticas, mas por características e expressões que vão além da esfera individual. É na convivência familiar, com os vizinhos, amigos e semelhantes que as estruturas de determinada cultura vão sendo internalizadas. Damatta (1984) chega mesmo a dizer que a construção de uma identidade social perpassa pela elaboração de afirmativas e de negativas para certas questões. Para ele, a palavra cultura retrata um modo, um estilo e um jeito de fazer algo. As crianças que vivem em favelas com índices críticos de criminalidade possuem uma tendência bastante acentuada a incorporar certos hábitos relativos à vida marginal. Seja nas brincadeiras de cunho violento, por meio da imitação, seja no recrutamento precoce de jovens por parte de traficantes, o contexto de vulnerabilidade no qual estão inseridas é inegável e extremamente preocupante.

Dowdney (2002, p. 100), concernente à presença de crianças moradoras de favelas envolvidas com o tráfico de drogas ilícitas, afirma que

Ao contrário da falta de acesso ao mercado de trabalho legal, as crianças começaram a demandar cada vez mais uma maior participação na crescente cultura consumista da sociedade, estimuladas pelo aparecimento de comerciais mais sofisticados veiculados pela televisão e campanhas de marketing dirigidas a uma população cada vez mais jovem. O número de televisores nas favelas aumentou muito a partir da década de 1970 e isso fez crescer o desejo da população carente por bens materiais. As crianças e os adolescentes das favelas sabem muito bem o que a sociedade de consumo tem a oferecer, mas diante da pobreza dos pais e das poucas chances de emprego, são poucos os meios disponíveis para realizar o que desejam. O tráfico de drogas oferece maneiras de se alcançar os fins desejados. A importância cada vez maior dada por crianças e adolescentes das favelas à aquisição de bens de consumo é vista por muitos deles como justificativa suficientemente importante para arriscar a vida ou mesmo matar, se necessário.

Além disso, não se deve perder de vista o fato de que a maioria dos cidadãos que vivem nas comunidades é composta por negros. O trajeto seguido por muitos deles foi da senzala diretamente para o morro. Ou seja, sem uma política que proporcionasse qualificação profissional e distribuição de renda para a população beneficiada pela Abolição da Escravatura em 1888, não restou outro caminho para uma massa de negros libertos a não ser as encostas e as regiões mais inóspitas. Conforme Carvalho (2015, p. 27), “escravidão e grande propriedade não constituíam ambiente favorável à formação de futuros cidadãos”. Além disso, mais adiante, o mesmo autor arremata: “[...] em 1872, meio século após a independência, apenas 16% da população era alfabetizada” (CARVALHO, 2015, p. 28). Nos dias atuais, já existem políticas redistributivas e de afirmação positiva que buscam a reparação histórica com tais pessoas. Entretanto, várias correntes de pensadores e “opiniáticos” de plantão insistem em descaracterizar tais ações de enfrentamento à desigualdade e à discriminação na sociedade brasileira, alegando que estejam sendo usadas como ferramentas meramente populistas e eleitoreiras.

Por certo, existe o mau uso, bem como os exageros e a falta de critério em alguns momentos. Todavia, as políticas de reparação com a parcela desfavorecida da população brasileira são uma dívida que precisa ser paga. Para Damatta (1984), o Brasil apresenta um racismo difícil de ser enfrentado, porque não existe um dualismo no qual a etnia negra e a branca sejam operadas sem um conjunto infinito e variado de etnias intermediárias a partir do qual o mulato seria a cristalização perfeita. Segundo o autor, tanto na África do Sul como nos demais países anglo-saxônicos não existe essa intermediação. Assim, a inclusão de um termo automaticamente exclui o outro. Isto é, não existe mestiçagem nessas sociedades. Como observa Damatta (1984, p. 28-29), “a consequência disso, sabemos bem, é a dificuldade de combater o nosso preconceito, que em certo sentido tem, pelo fato de ser variável, enorme e vantajosa invisibilidade”.

Consoante Bourdieu (2014), a dominação só acontece por consentimento do dominado. Na comunidade do Bairro da Paz, como já foi dito, houve intensos embates entre a polícia e os invasores da área que pertencia à Prefeitura Municipal de Salvador, a partir do ano de 1982. A própria infraestrutura foi sendo construída aos poucos e, ainda assim, o bairro carece de muitas intervenções do poder público nesse sentido. Esse fato, de certa forma, revela uma inquietação dos dominados, que, por terem ciência da sua situação e das ações orquestradas pelos dominadores, resistiram e lograram êxito no pleito de ocupação do local. Na verdade, como esclarece Bourdieu (1989), o Estado apropria-se da autoridade jurídica – forma de violência simbólica legítima que lhe pertence com exclusividade, para combinar com o uso da força física, por intermédio de suas agências, necessária na manutenção de um estado de coisas adverso. Porém, quando a sociedade civil se organiza para pleitear seus direitos por moradia, saúde, educação, alimentação etc., a cortina de ferro do Estado tende a sucumbir.

A BCS do bairro foi inaugurada no dia 13 de setembro de 2012. Na ocasião em que a polícia militar ocupou a comunidade, no dia 4 de setembro de 2012, foi baleado um suspeito de tráfico de drogas, conhecido como “Branco”, que veio a óbito horas depois no Hospital Menandro de Faria, na cidade de Lauro de Freitas. O objetivo da polícia era desarticular a quadrilha de “Flor”, apontado como antigo líder do tráfico de drogas na região. Cerca de 219 policiais civis e militares participaram dessa ocupação no Bairro da Paz e entorno, sendo 32 investigadores do Departamento de Narcóticos (Denarc) e 187 policiais militares do Grupamento Aéreo (Graer), das Rondas Especiais (Rondesp), do Esquadrão Águia, do Batalhão de Choque e da 15ª Companhia Independente de Polícia Militar (CIPM). A operação foi chamada “Saneamento” e antecipou a implantação da 7ª BCS instalada na Bahia. Como resultado desse esforço, apreenderam com o indivíduo morto um fuzil, 71 munições, um carregador de metralhadora 9 mm, dois carregadores de pistola .40, uma capa de colete, vários uniformes similares aos do Exército, uma balaclava, um kit de limpeza de armas, um tablete de crack e uma balança de precisão.

Com efeito, Agamben (2004) aponta o soberano como aquele que decide sobre o Estado de Exceção, e alerta para a falta de uma teoria de exceção no direito público. Benjamin (1942 apud AGAMBEN, 2004) ensina que o Estado de Exceção, como regra, está mais para técnica de governo do que para medida excepcional. A verdade é que ele foi adotado como paradigma de governo desde a Primeira Guerra Mundial, tendo seus mecanismos e dispositivos aperfeiçoados de lá para cá. Alguns pesquisadores enxergam um verdadeiro Estado de Exceção imposto pelo Estado nas favelas brasileiras. Lá o cidadão não goza a priori de todos os direitos inalienáveis pelos quais encontra proteção na Carta Magna. As agências de segurança do Estado, por meio da ação de seus agentes, por vezes agem sem o respaldo de mandados judiciais, em desrespeito ao devido processo legal, realizando execuções extrajudiciais, bem como uma série de arbitrariedades ao arrepio da Carta citada.

Alves e Evanson (2013, p. XXI) afirmam que

É importante enfatizar que a implementação gradual do estado de exceção enfraquece o Estado de direito. Não é possível, dentro do Estado de direito, em uma sociedade democrática, ter dois tipos de cidadão: um grupo com todas as garantias constitucionais e outro que convive com um mundo sem lei onde impera a força e não os direitos da cidadania. Quando essa situação persiste e se institucionaliza, a Constituição da nação é, na prática, fracionada e todos os cidadãos passam a ser vulneráveis, independentemente de classe, status social ou raça.

Entretanto, deve-se registrar o que na visão de Friedrich (1941 apud AGAMBEN, 2004) seria uma ditadura constitucional ou seja, uma ditadura que se propõe a salvaguardar a ordem constitucional de modo que se estabeleça uma aporia fundamental. Esta nada mais é do que um círculo vicioso no qual as medidas excepcionais colaboram para a ruína da própria Constituição. Por conta disso, discute-se sobre a importância de constantes atualizações do texto constitucional perante os desafios das sociedades contemporâneas, como acontece nos países do hemisfério Norte reféns do terrorismo. Isso repercutiria direta e diametralmente na ponta da lança do sistema, que é o trabalho no terreno dos agentes policiais. Às vezes, para serem mais eficazes, tornam-se necessárias ações mais incisivas por parte dos organismos policiais.

Ademais, em tempos de crise é imperativo que o governo se fortaleça, ao passo que os cidadãos fiquem com menos direitos. Rossiter (1948 apud AGAMBEN, 2004), explanando sobre o presidente americano Lincoln, revela que ele se baseava na premissa de que a lei fundamental podia ser violada, caso a existência da união e da ordem jurídica estivesse em xeque. Nas favelas onde tenha perdido o controle para os traficantes, o Estado vê-se obrigado a tomar algumas medidas restritivas de direitos, a fim de retomar o papel de protagonismo que lhe cabe. Mas, na verdade, as lacunas que ensejaram a criminalidade surgiram pela leniência irresponsável do próprio Estado. Os anos em que esteve ausente e inoperante permitiram o estabelecimento dos criminosos à revelia da opinião dos moradores.

Considerações finais

As intervenções estatais nas favelas com altos índices de criminalidade podem ser entendidas, em muitos casos, como um verdadeiro Estado de Exceção, à medida que os moradores das referidas localidades deixam de usufruir dos direitos constitucionais básicos, tais como: o de ir e vir livremente; o de proteção da integridade física; direito de organização e associação; de não ter seus domicílios invadidos sem mandado judicial, entre outros. Além disso, o mais importante de todos os direitos, que é o direito à vida, precisa ser respeitado e protegido, assim como está previsto no texto constitucional. No entanto, o que se vê na prática são indivíduos mortos e apresentados para a sociedade como se fossem traficantes e criminosos de modo geral, sem qualquer tipo de prova.

Dessa forma, os propósitos iniciais de estabelecimento de uma polícia comunitária, que trabalhasse em conjunto com a população dos bairros no combate ao crime e, sobretudo, na promoção da cidadania sofreu duros golpes nos últimos anos. O caso Amarildo, no Rio de Janeiro, sinaliza a urgência de uma avaliação profunda dessa política pública de pacificação de favelas. A implantação de BCS em diferentes bairros e regiões da capital baiana, RMS e no interior melhorou os índices de criminalidade, porém não ensejou o ingresso de todo aparato político, social, cultural e de desenvolvimento econômico do Estado de forma sistemática. Conclui-se que os desafios para debelar o apartheid social nesses locais continuam prementes.

Referências

AGAMBEN, Giorgio. Estado de exceção. São Paulo: Boitempo, 2004.

ALVES, Maria Helena Moreira; EVANSON, Philip. Vivendo no fogo cruzado: moradores de favela, traficantes de droga e violência policial no Rio de Janeiro. São Paulo: Editora Unesp, 2013.

BOURDIEU, Pierre. O poder simbólico. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 1989. BOURDIEU, Pierre. Sobre o Estado: cursos no Collège de France (1989-92). São Paulo: Companhia das Letras, 2014.

CARVALHO, José Murilo de. Cidadania no Brasil: o longo caminho. 19. ed. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2015.

CASTRO, Eduardo Viveiros de.O conceito de sociedade em antropologia: um sobrevoo. In: CASTRO, E. V. A inconstância da alma selvagem. São Paulo: Cosac & Naify, 2002. Disponível em: <https://docplayer.com.br/21181963-O-conceito-de-sociedade-em-antropologia-um-sobrevoo-1-eduardo-viveiros-de-castro-os-dois-sentidos-o-geral-e-o-particular.html>. Acesso em: 15 ago. 2018. p. 1-19.

DAMATTA, Roberto. O que faz o brasil, Brasil? 8. ed. Rio de Janeiro: Rocco, 1984. Disponível em: <http://hugoribeiro.com.br/biblioteca-digital/Da_Matta-O_que_faz_Brasil_Brasil.pdf>. Acesso em: 15 ago. 2018. p. 1-86.

DOWDNEY, Luke. De aviãozinhos a soldados: o crescente envolvimento de crianças nas lutas de grupos armados do tráfico de drogas no Rio de Janeiro. In: OLIVEIRA, Nilson Vieira. (Org.). Insegurança pública: reflexões sobre a criminalidade e a violência urbana. São Paulo: Nova Alexandria, 2002. p. 86-129.

LAPLANTINE, François. Aprender antropologia. São Paulo: Brasiliense, 2003.

O Estado laico, o sistema prisional brasileiro e sua população carcerária

José Dutra de Lima Júnior

Introdução

Vivenciamos em nosso país um período delicado no que diz respeito ao enfrentamento das questões produzidas pela criminalidade, notadamente quanto aos efeitos gerados pela aplicação da pena de prisão. Nas últimas décadas, o Estado brasileiro tem prendido mais; porém os índices de criminalidade crescem, demonstrando-se, assim, a ineficácia das medidas adotadas.

E se já não bastasse o não êxito quanto ao controle da criminalidade, o Estado brasileiro cerceia a liberdade de pessoas às quais foram imputadas práticas criminosas para deteriorá-las. Ou seja, quantias vultosas de dinheiro público são utilizadas para, em geral, piorar uma situação que já é caótica.

Com efeito, o quadro do sistema prisional brasileiro é agonizante e as autoridades públicas assistem perplexamente a situação sem saberem exatamente como trabalhar a questão. E o que está ruim, frisa-se, ainda poderá piorar. Diante das considerações efetuadas, continuar apenas discutindo a problemática não parece o caminho mais escorreito. De fato, a urgência demanda medidas interventivas eficazes, principalmente porque milhares de vidas estão diretamente envolvidas, sem mencionar outras tantas que de forma indireta são impactadas pela pena de prisão.

A proposta deste capítulo é lançar reflexão sobre o tema, ao tempo que se apresenta a religião como estratégia interventiva possível a ser utilizada pelo Estado brasileiro visando reduzir o quadro estarrecedor do sistema prisional brasileiro e, principalmente, da população carcerária.

O caminho percorrido pelo Estado laico: breves considerações

O Brasil é um Estado laico. Essa é uma afirmativa inquestionável. Também pode-se tratar como inquestionável a afirmativa de que, não obstante ser laico, o país não é ateu. Ao ler o preâmbulo da Constituição da República Federatia do Brasil , o qual dispõe que a Carta Magna foi promulgada “[…] sob a proteção de Deus […]”, dissipa-se, ao que parece, qualquer dúvida nesse sentido. Weingartner Neto (2013, p. 706), após relatar que, quanto à identificação entre Estado e religião, o regime constitucional brasileiro é de não identificação com separação, portanto Estado laico, aduz com firmeza, que tal fato não significa qualquer oposição, indiferença ou hostilidade à religião, pois “[…] a Constituição revela-se atenta, separada, mas cooperativa, não confessional, mas solidária, tolerante em relação ao fenômeno religioso.” Moraes (1999, p. 266-267), é mais enfático quando afirma que a República Federativa do Brasil é laica, pois que é evidente a separação entre Estado e Igreja. Entretanto, observa que “[…] o fato de ser uma Federação-leiga não nos confunde com os Estados-ateus, pois o Brasil, expressamente, afirma acreditar em Deus, […]”, citando em seguida o preâmbulo constitucional mencionado.

Porém, para melhor compreender as afirmativas mencionadas, é mister uma análise mais cuidadosa a respeito do tema.

O assunto Estado laico geralmente instiga muitos questionamentos e controvérsias, não sendo muito simples a locomoção dentro desse cenário. Porém, vislumbra-se a necessidade de enfrentamento da questão, eis que o tratamento predominantemente oferecido, parece cercado de equívocos e impropriedades que impedem o trânsito profícuo da religião. Sorrentino (2011) fala em formas não autênticas de discussão envolvendo religião, ética e laicidade. Relata que tais formas estabelecem sofrimentos ao vínculo social, pois estimulam os conflitos e obstáculos à possibilidade de diálogo e comunicação entre tais experiências humanas, tornando “[…] quase impensáveis ou pouco reconhecíveis os cruzamentos, as conexões ou as sinergias possíveis, melhor, auspicáveis, entre os citados territórios de uma existência humana bem sucedida.” (SORRENTINO, 2011, p. 110) Enfatiza, ainda, que, tanto a laicidade como a religião, são alicerçadas na liberdade, podendo haver deformações tanto de um lado como de outro. Em seguida ainda esclarece que

A experiência religiosa pode possibilitar formas de integração ou, sem dúvida, de fundamentalismo (noutros tempos, se falava de fanatismo e de idolatria). Já a experiência laica pode favorecer formas de fundamentalismo ou de integração nas quais se explica o chamado laicismo; porém, ela se precipita em um relativismo incapaz de solidificar razões comuns (de liberdade e responsabilidade), criando rígidos fechamentos que transformam a epoché concernente à presença do divino (à sua “oferta de sentido”) em uma oclusão de princípio e, assim, acaba esvaziando a razão mais notável da laicidade, que consiste na dúvida, na abertura, na pesquisa.(SORRENTINO, 2011, p. 111)

Assim, é necessária uma análise do tema sob os ângulos da historicidade e criticidade, para que haja uma compreensão adequada da natureza e finalidade da laicidade no contexto social, visando a sua utilização em benefício da coletividade.

Por que surgiu a necessidade de estruturar a laicidade do Estado? Em que contexto surgiu? São questionamentos pertinentes a delinear. Crer e ter fé é ínsito ao ser humano. Desde a existência humana a presença do sobrenatural, de alguma forma, influenciou a vida das pessoas, tanto íntima como coletivamente. (PIRES, 2015)

A história é cercada de narrativas que demonstram que o homem, em suas diversas manifestações, inseriu em seu cotidiano a adoração ao ser que entendeu sobrenatural, sendo, inclusive, fortemente influenciado em suas condutas pelas práticas espirituais. É inegável que a religião, ao longo do tempo, tem influenciado as civilizações, fazendo, por sua vez, parte da vida da humanidade.

Segundo Farias Júnior (2003, p. 24), havia povos na Antiguidade com a crença de que a violação da boa convivência – e o ato considerado criminoso era uma modalidade – ocasionava ofensa à divindade, gerando assim sua cólera. Por sua vez, a divindade retinha os benefícios ao povo. Porém, havendo uma vingança em desfavor do ofensor, a divindade deixava a sua ira e retornava com os benefícios protetores a todos. Foi nessaa época que surgiu a figura do juiz, representando o povo perante a divindade; passou-se a exercitar a chamada justiça retributiva, de forma a expiar a culpa e conter a ira divina. A vingança mencionada era realizada publicamente. Mesmo generalizando-se tal conduta visando conter a criminalidade, por mais aterrorizadores e exemplificadores que fossem os castigos impostos contra os delinquentes pelos juízes e tribunais, o efeito inibitório e frenador da criminalidade não era eficaz, principalmente no mundo grego e romano, povo influente à época, quando vigorava o politeísmo.

Nasce Jesus Cristo na Galileia, o qual, quando começou seu ministério público, passou a apregoar a existência de um só Deus e o amor ao próximo. Em face de seus ensinamentos, contrários aos até então vigentes, foi crucificado.

Após a crucificação de Jesus, aqueles que eram considerados cristãos, dado seus ensinamentos entendidos revolucionários, passaram a ser perseguidos pelos imperadores, os quais se julgavam verdadeiros deuses.

No ano de 325 d. C., na cidade de Niceia, quando da realização de um concílio, chamado de “Concílio de Niceia”, Constantino, o qual era imperador de Roma, ao converter-se ao cristianismo, proclamou que essa seria a religião oficial do Estado, havendo por sua vez o início da Igreja-Estado. (PEZZA, 2015) Daí em diante, as condutas praticadas contra a fé cristã foram sendo transformadas em delitos, e paulatinamente o Estado passou a aceitar um poder punitivo exercido pela Igreja sobre aqueles que não se adequavam à fé católica. O crime passou a ser confundido com pecado; todos os que não professavam o cristianismo eram considerados descumpridores da lei e, por sua vez, deveriam ser penalizados.

Assim, os cristãos, de perseguidos, passaram a perseguidores. (PIRES, 2015) De um discurso sacrificial, de amor ao próximo, o cristianismo transformou-se em uma religião opressora e tirânica, utilizando-se de práticas violentas para impor seus ensinamentos. Aliada ao Estado, impôs as indulgências àqueles que eram seus fiéis e a condenação à morte para quem ousasse contrariar suas práticas.

No século XIII, com a criação do Ofício da Inquisição, o qual durou até o século XIX, a Igreja Católica passou a condenar aqueles que eram contra seus dogmas. A Inquisição, ou Santa Inquisição, foi uma espécie de tribunal religioso. (FARIA, 2015) A história narra que através do Tribunal do Santo Ofício, muitas pessoas foram queimadas vivas, vez que eram consideradas hereges, pois tinham condutas e práticas contrárias àquelas definidas pelos fiéis da religião católica. Muito embora a Inquisição tenha alcançado seu apogeu no século XVIII, as perseguições católicas têm registros mais antigos, no século XII.

Com a força adquirida pela Inquisição, até os soberanos e nobres temiam ser alcançados, fato que os levava a ser coniventes com as perseguições. Frisa-se que, naquele momento histórico, o poder da Igreja estava estreitamente ligado ao do Estado.

Assim, em nome de Deus muitas pessoas foram torturadas, sendo vários outros atos cruéis e injustos praticados, todos revestidos de legalidade, deixando um saldo de incontáveis vítimas.

Diante das breves considerações efetuadas até o momento, é facilmente percebido que a população da época tinha seus mais comezinhos direitos absolutamente conspurcados pelas autoridades. A religião era utilizada para legitimar as barbáries, fazendo que o povo padecesse sem conseguir, sequer, questionar os sofrimentos que lhes eram infligidos.

Entretanto, ante a intolerância religiosa decorrente da corrupção dos ensinamentos cristãos, o povo já não mais suportava tamanha opressão, passando a ordem reinante a ser alvo de protestos pelos pensadores racionalistas. Entre as reformas ocorridas em face de tal assertiva, tem-se a Reforma Protestante, ocorrida logo após o encerramento da Idade Média.

Posteriormente, por sua vez, as propostas iluministas também eclodem, sendo apresentados novos ideais, com ênfase nos direitos humanos. Schmidt (1999, p. 32), escrevendo acerca do Iluminismo, afirma que:

Os iluministas aceitaram o desafio. Tinham uma proposta para a nova sociedade: um governo só seria justo quando garantisse a liberdade e a igualdade de todos perante a lei. O que nos leva a concluir que o Antigo Regime era atacado por dois motivos básicos: ele esmagava a liberdade dos indivíduos e impunha leis que só favoreciam uma minoria, os nobres.

Notadamente, ante os protestos realizados preponderantemente pelos nominados racionalistas, os quais ganharam repercussão e apoio públicos, os dogmas religiosos sustentados entram em crise, havendo necessidade de posicionamento da Igreja quanto à realidade vivenciada.

Ao tempo que ocorriam os protestos mencionados, a ciência também passava por transformações quanto à sua forma de compreender o mundo. Dussel (1984, p. 210), alicerçado em Pierre Duhem, enfatiza que os padres da Igreja, buscando sustentar a doutrina cristã, passaram a se opor aos filósofos considerados pagãos, “[…] em aspectos mais metafísicos que físicos […]”, mas que eram o sustentáculo da física na Antiguidade. A partir de críticas ao próprio núcleo ético-mítico, as quais foram formuladas a partir da própria teologia bíblica, dos apologistas e padres da Igreja, salienta Dussel (1984, p. 210) que a “[…] doutrina da criação, a negação de que os astros dominem o acontecer sublunar, a aniquilação da crença no eterno retorno, o desaparecimento dos panteões antigos abriram ao cristão um mundo novo: um mundo criado […]. ”

Dussel (1984, p. 209) salienta que o início do processo de secularização da ciência data de 1440, com a De docta ignorantia de Nicolau de Cusa, a 1781, com Kritik der reinen Vernunft de Emanuel Kant. Ainda, ressalta que a secularização moderna teve seu início como um movimento político, e enfatiza: “É impossível falar de secularização da ciência sem compreender seu sentido. […]”. (DUSSEL, 1984, p. 210)

Carvalho (2015, p. 142) esclarece que o termo secularização é utilizado como definição do processo em que houve a ruptura da cultura eclesiástica com a filosofia e as instituições políticas e jurídicas, a qual se deu paulatinamente a partir do século XV, tendo por propósito extirpar o domínio da religião sobre a esfera civil.

Ressalta Dussel (1984, p. 210) que a secularização se deu justamente nesse choque também de culturas entre o judaico-cristianismo e o helenismo do século II. Sustenta ter ocorrido a desdivinação do cosmos, e os cristãos sendo acusados de ateus dos deuses gregos e romanos, considerados deuses ancestrais. Em seguida conclui: “[…] Esta demitização abriu um novo mundo astrônico e físico, um novo mundo para as ciências, que não tinham ainda alcançado uma autonomia suficiente da teologia e uma consistência tal que pudessem ser exercidas fora de um esquema de cristandade. […]”. Assim, verificou-se a necessidade de dessacralização da ciência, ou seja, uma secularização, que permitisse a consideração do cosmos a partir de suas próprias estruturas. Ressalta-se que quando Dussel (1984, p. 210) menciona ciências nesse contexto, está se referindo às ciências naturais e espirituais.

Dussel (1984, p. 211) chama a atenção para o seguinte aspecto:

Se esta consideração ab-soluta inclina-se para o panteísmo, ateísmo ou deísmo, já não teremos secularização da ciência, mas secularismo: nega-se o recurso ao fundamento, ao Deus de Israel ou do cristianismo como religião revelada. De qualquer modo, a consideração do mundo não divino e agora profano é nova na história universal. O homem nunca tinha enfrentado o cosmos pensando-o como algo que repousa em suas próprias estruturas, estruturas que deviam ser descritas cientificamente, de forma autônoma da teologia. […].

Conforme dito, é realizada uma importante diferenciação no que concerne à nossa reflexão: secularização não é o mesmo que secularismo; aquela foi a proposta original, esta a proposta desvirtuada. Dussel (1984, p. 211) assevera que “[…] O mundo pensado como ab-soluto é fruto da evolução das noções de natureza e de Deus, que, assim no-lo mostra a história, passou de uma secularização a um secularismo militante. […].” Carvalho (2015, p. 145), alicerçado em Dussel, enfatiza que

A negação da teologia estabelecia como hipótese a invenção de mundo essencialmente profano, dessacralizado. A oposição radical do secularismo – falsa alternativa, segundo Dussel – determinava laicização alheia do divino e em oposição frontal à tradição, voltada ao enaltecimento de ideia de ciência plenamente capaz de compreender a natureza.

A negativa aos dogmas da fé apregoados pelos adeptos do secularismo faz recair no entendimento ateísta, negando-se, assim, a personalidade de Deus ou simplesmente o “[…] afirmando como valor e/ou como não ser.” (CARVALHO, 2015, p. 145) E assim, muitos teólogos e escolas com grande influência foram caindo em uma alternativa em que a ciência, fundamentada em ideais do secularismo, passou a se contrapor ao cristianismo.

Conforme Dussel (1984, p. 213), os cientistas, os quais tiveram origem quase que exclusivamente nos sacerdotes da Igreja, após as discussões empreendidas, viram-se forçados a adotar uma das condutas a seguir: fazer que os ensinamentos bíblicos se adequassem às conclusões científicas, o que se chamou de concordismo; ou desvirtuar-se de forma evidente da secularização para o secularismo, fazendo oposição à Igreja e aos seus teólogos. Ambas as atitudes, consideradas errôneas, redundaram na chamada ciência moderna, a qual cresceu próxima à Igreja, mas gradativamente foi buscando autonomia para seu desenvolvimento, o que até então não lhe era permitido.

Tendo a Igreja adotado a alternativa de oposição à ciência, o processo de secularização passou a um secularismo. Dussel (1984, p. 218-219) ainda adverte que:

A ciência, que era um fruto do esforço milenar da igreja para demitizar o mundo, voltou-se contra sua progenitora, que deveria ter impulsionado a secularização, não como ab-solutização, mas como justa autonomia da ordem natural da vida política, econômica, cultural, científica; quer dizer, de uma civilização chegada à sua idade adulta.

Dussel (1984, p. 221) ainda assevera que, se o caminho correto houvesse sido adotado, “[…] o passo da cristandade para um cristianismo compreendido e expresso no novo esquema cultural moderno teria sido dado sem lutas, mal-entendidos e, que é pior, sem o afastamento da igreja do mundo da ciência”.

Dessa forma, percebe-se que a concepção atual de Estado laico, alicerçado no secularismo, conforme considerações efetuadas por Dussel (1984), teve sua formatação sustentada em equívoco de interpretações e posicionamentos, tanto pelos cientistas como por teólogos da Igreja à época.

E Dussel (1984, p. 225-226), ao concluir suas considerações, faz questão de manifestar a maestria da história na vida da humanidade, vez que revela: o que ocorreu no passado persiste acontecendo no presente. E adiante assevera que o repúdio existente entre os campos ciência e religião

[…] transformou a saudável secularização num secularismo anticristão. A cristandade foi protegida por algum tempo graças aos esforços de muitos cristãos, entre eles Bossuet, mas com isso alargaram ainda mais as portas da incredulidade, indiferença e secularismo europeu do século XVIII. Montesquieu (12689-175), Voltaire (1694-1778), Rousseau (1712-1778) e a revolução francesa poderiam ter sido um movimento positivo e não um secularismo anticatólico. A igreja não recebeu globalmente a ciência como sua filha, mas com receios e contra sua vontade. A falsa antinomia ciência-cristandade impossibilitou a maturação. De qualquer modo, só aqueles que descobriram a transcendência supracultural da fé na própria queda do ‘antigo esquema’ compreenderam desapaixonadamente a positividade da secularização. A secularização que se transformou em secularismo nos apresenta agora uma cultura etsi Deus nom daretur.

Na esteira do pensamento de Dussel (1984), não resta dúvida do equívoco ocorrido, produzindo efeitos desnecessários e improdutivos, prejudicando, destarte, uma relação profícua entre religião e ciência.

Assim, a base da laicidade é desprovida de resistência no que tange à religião. Com efeito, o que se pretendeu com a secularização/laicidade foi coibir os desmandos que a Igreja, praticando um cristianismo corrompido, realizou sobre as vidas das pessoas, tendo, por sua vez, a aprovação do Estado. O objetivo era de possibilitar a separação dos aspectos religiosos na dinâmica da vida política e governamental estatal, fato absolutamente salutar. Não há, nessa concepção, rivalidade, negação ou mesmo separação absoluta entre Estado e religião, pois ambos poderiam ter convivido harmonicamente, não houvesse a secularização/laicidade dado lugar ao secularismo/laicismo.

Dessa forma, haveria e há espaço para que Estado e religião possam conviver em harmonia e independência, pois que prescindir de qualquer colaboração seria uma exagerada e equivocada interpretação de Estado laico, transformando-se tal opção em prejuízo inconcebível para os indivíduos.

As desvirtuações, que, naturalmente, poderão ocorrer, deverão ser tratadas no campo da ética, da moral e, sobretudo, em conformidade com o princípio da dignidade da pessoa humana, fatores limitadores e que não se distanciam nem da religião nem da secularização/laicidade.

O sistema prisional e a população carcerária

Uma reflexão descuidada poderia levar à conclusão de que o sistema prisional e a população carcerária seriam assuntos únicos. Porém, analisando-se acuradamente a questão, percebe-se uma conclusão diferenciada; pode-se afirmar sua conexidade, sem, contudo, negar sua independência.

O sistema prisional é a estrutura construída para a implementação de uma das funções do poder do Estado, ou seja: através do sistema prisional, o Estado exerce seu poder. Muito embora a população carcerária esteja inserida no sistema prisional, é formada por pessoas, não obstante muitos as nominem “monstros”.

Problemas e incongruências têm sido verificados na atuação do sistema prisional. Não há necessidade de muita observação para que esse entendimento seja alcançado. Basta apenas uma visita a um dos vários presídios existentes no país. Salvo algumas experiências isoladas, de modo geral, essa afirmativa poderá ser realizada.

Assim, parece sem reparo a conclusão de que o sistema prisional não cumpre a finalidade para a qual foi criado, e muitos consideram que sua atuação culmina com agravar a situação das pessoas presas no que concerne aos fatores e motivos que as levaram ao cárcere. Hodiernamente, cada vez mais desgastada está a afirmação de que a pena possui como condão a ressocialização.

Com efeito, muitas têm sido as inquietações por parte das autoridades públicas no tocante às estratégias visando intervir na população carcerária de modo que sua reinserção social seja adequada, reduzindo-se assim, os índices de reincidência.

Porém, antes de construir qualquer intervenção governamental, salutar uma análise da formação dessa chamada população carcerária. Quem são aqueles que fazem parte dessa população? Certamente não são monstros. A pergunta adequada seria: quem são os brasileiros que fazem parte dessa população? São os Josés, os Pedros, os Joãos, as Marias, etc. Ou seja, são pessoas, cidadãos brasileiros, que por causas variadas, acabaram por praticar atos delituosos que os conduziram ao cárcere. Mas o fato de terem praticado delitos não os faz menos brasileiros. Obviamente existem peculiaridades que necessitam ser consideradas. No entanto, antropologicamente, mesmo não conhecendo as situações específicas, características necessitam ser consideradas para o conhecimento da amplitude que se pretende alcançar.

Novamente vale indagar: quem são os brasileiros que fazem parte da população carcerária? A primeira informação que merece atenção é que são “brasileiros”. E como brasileiros, possuem especificidades em suas identidades.

Damatta (1986, p. 11-12), ao explicar o título de sua obra, destaca que brasil com letra minúscula se refere a um tipo de madeira encontrada pelos colonizadores ou mesmo uma “[…] feitoria interessada em explorar uma terra como outra qualquer […]”, algo semelhante à coisa inanimada, incapaz de reprodução sistemática, insosso, sem vida. Entretanto, ao mencionar Brasil com letra maiúscula, destaca ser um povo, a nação brasileira, com seus “[…] valores, escolhas de vida. […].” O Brasil com “b” maiúsculo é sim de chão, território e soberania nacional; mas muito mais. Deste Brasil não há como dissociar a memória das pessoas, o sangue que corre nas veias da população que o compõe, o “amor” pela Pátria – desgastado, não esquecido –, seus costumes e suas idiossincrasias. Não há como falar do Brasil sem falar de seu povo, suas virtudes, seus defeitos e sua história. O Brasil é formado pelo seu povo e não o contrário. Foram as pessoas ao longo do tempo que produziram o Brasil de hoje. Assim, para compreender o país, basta compreender o seu povo. Este é o Brasil, um país tropical, “abençoado por Deus e bonito por natureza”, já dizia Jorge Ben Jor em sua canção.

Assim, segundo Damatta (1986, p. 12), onde existir um brasileiro adulto, está ali o Brasil representado, mostrando-se e deixando-se ser conhecido. Nessa perspectiva proposta por Damatta, basta analisar qualquer pessoa brasileira, observar as particularidades que fazem dela uma brasileira nata, para que a nação esteja caracterizada.

Mas o que faz de uma pessoa um brasileiro? Óbvio que cada pessoa é um ser único, e por isso detém atributos. Mas é certo que o brasileiro possui peculiaridades em relação aos demais povos. Levando em conta que um povo é fruto do seu passado, parece pertinente conhecer a história brasileira para uma compreensão adequada. Porém, não é este o objeto do capítulo, não sendo cabível esse esforço no momento. Entretanto, uma particularidade cabe mencionar. Damatta (1986), em várias passagens de sua obra, entre as características do país, trata do traço religioso.

Damatta (1986, p. 111-121), dedica um tópico específico para “Os caminhos para Deus”. Cita o aspecto religioso entre as referências especiais de nossa sociedade.

Nós brasileiros, marcamos certos espaços como referências especiais em nossa sociedade. A casa, onde moramos, comemos e dormimos – vivemos, enfim… A rua, onde trabalhamos e ganhamos a luta pela vida. A cada um desses espaços, onde convivemos com parentes, amigos e colegas de trabalho, devemos somar um outro, não menos referencial e crítico. Quero referir-me ao espaço do outro mundo, essa área demarcada por igrejas, capelas, ermidas, terreiros, centros espíritas, sinagogas, templos, cemitérios e tudo aquilo que faz parte e sinaliza as fronteiras dentre o mundo em que vivemos e esse “outro mundo” onde, um dia, também iremos habitar. Esse mundo habitado por mortos, fantasmas, almas, santos, anjos, orixás, deuses, Deus, a Virgem Maria e Jesus Cristo, para onde todos vão e de onde ninguém retorna… ou pelo menos retorna com facilidade. (DAMATTA, 1986, p. 111)

E ao questionar essa necessidade do brasileiro de conversar com o Divino, Damatta (1986, p. 113-114) afirma:

[…] As respostas são muito variadas. Um fator sociológico básico, porém, é que existe a necessidade de construir esse grande espelho a que chamamos religião para dar a todos e a cada um de nós um sentimento de comunhão com o universo como um todo. A religião, assim, seria um modo de permitir uma relação globalizada não só com os deuses, mas também com todos os homens e com os seres vivos que formam o nosso mundo. Também pensamos na religião como um meio de explicação para os infortúnios – as coincidências negativas (como acidentes e doenças) –, pois a religião pode explicar por que uma pessoa ligada a nós ficou doente, sofreu um acidente fatal ou é vítima indefesa e gratuita de desesperadora aflição. A religião, nesse sentido, apresentaria a possibilidade de resgatar a indiferença do mundo, e das coisas do mundo, relativamente à nossa consciência e à sua necessidade de dar um sentido preciso a tudo, ordenando a vida e as relações entre as coisas da vida. […] Neste sentido, ou melhor, em todos esses sentidos, a religião serve para explicar – e certamente o faz de modo mais satisfatório que a filosofia ou a ciência, pois há sofrimento, doença, calamidade, injustiça e aflição neste mundo […].

Cada brasileiro possui uma identidade social (DAMATTA, 1986, p. 16-17) que precisa ser considerada em sua individualidade. Para a compreensão individual é necessário, antes, conhecer a identidade como sociedade. E é inegável que a religião faz parte da identidade social do brasileiro. É impressionante como a religião está intrincada na vida dos brasileiros, fazendo que alguns dos que se intitulam ateus, em momentos de distração, agradeçam a Deus por essa condição. Damatta (1986, p. 17), explicando os porquês de ser brasileiro, ressalta: “[…] porque acredito em santos católicos e orixás africanos […]”.

Dessa forma, conhecendo um brasileiro, de modo geral e de alguma maneira, se poderá atribuir uma concepção religiosa a sua formação. Por conseguinte, sendo a população carcerária formada, em sua eminente maioria, por brasileiros, a religião pode ser considerada como um poderoso instrumento, de natureza antropológica inclusive, para intervenções junto dessa população. Assim, se estaria utilizando aspectos da identidade social da sociedade brasileira para, de alguma forma, contribuir para a reflexão de brasileiros quanto à sua atual condição de exclusão.

A religião como infraestrutura no sistema prisional

Como visto, inexiste incompatibilidade entre o Estado laico e a religião. Por sua vez, há que ser considerado que a laicidade é salutar e essencial em um Estado Democrático de Direito. Não se pretende, em hipótese alguma, sustentar qualquer possibilidade de retorno ao sistema em que Igreja e Estado caminhavam juntos decidindo a vida das pessoas. De fato, não é essa a pretensão.

Entretanto, no que tange ao sistema prisional, vivenciamos uma situação caótica: não há funcionalidade, mas, ao mesmo tempo, há imprescindibilidade. Ou seja, o sistema prisional não cumpre sua finalidade, porém, a população carcerária cresce significativamente a cada ano.

Assim, facilmente se pode concluir que, atualmente, mesmo diante das impropriedades existentes no sistema prisional, não há como sustentar sua extinção, ainda que não se alcance os resultados esperados pela legislação referente ao tema. Dessa forma, o Brasil gasta milhões de reais ao ano para deteriorar parte de sua população. É crível a possibilidade de uma pessoa presa passar pelo sistema e retornar em piores condições para a sociedade.

Até pode ser controversa a afirmação de que a população carcerária brasileira é uma das maiores do mundo e, portanto, que o país prende demasiadamente. Levando em conta o número de pessoas que estão presas e o percentual que elas representam da população em geral, muitos podem até sustentar o contrário. No entanto, analisando-se perfunctoriamente o sistema prisional, não há como refutar que no Brasil se prende mal.

Diante do quadro estarrecedor do sistema prisional brasileiro, o que fazer? Permanecer como está? Não parece uma solução ética, vez que se trata de uma população carcerária formada por seres humanos. Com efeito, para alcançar resultados diferentes dos até então apresentados, deve-se, no mínimo, mudar algumas estratégias.

Consoante o explicitado, a religião faz parte da história e da vida social brasileira. Quando se olha para qualquer brasileiro, independentemente de sua crença, pode-se, sem titubear, afirmar que, de alguma forma, as questões religiosas fazem parte de sua vida. Quando se trata de comportamentos, sejam eles de que natureza for, é necessário levar em conta a história de vida daqueles que se pretende analisar. E é fato que a religião faz parte da população brasileira, como também do sistema carcerário desde a sua criação, produzindo efeitos benéficos. Tal entendimento é, inclusive, reconhecido legalmente, vez que o artigo 24 da Lei nº 7.210, de 11 de julho de 1984 (Lei da Execução Penal), estabelece que é dever do Estado promover a prestação da assistência religiosa aos presos. Por certo que não se advoga a possibilidade de o Estado adotar oficialmente qualquer tipo de “bandeira” religiosa. Porém, além de permitir que quaisquer entidades religiosas possam prestar diretamente tal assistência, desde que suas práticas não atentem contra os princípios insculpidos na Constituição Federal – notadamente, a liberdade de consciência, de religião e a dignidade da pessoa humana – , deve o Estado apresentar programas que possam ser cumpridos pela sociedade civil. Ora, quando determinada entidade religiosa se dirige aos estabelecimentos prisionais para prestar a assistência, é muito normal que ocorra o proselitismo. E diante de tal normalidade, é comum que os religiosos busquem converter os internos a ensinos específicos. Assim, quando da ocorrência de tais situações, as reflexões dos presos ficam limitadas àquele contexto. Defende-se aqui que o papel do Estado seria de buscar a implementação de programas, alicerçados no aspecto religioso, com a finalidade de articular momentos de reflexão de modo que possam ser reduzidos os impactos causados pela prisionização, favorecendo, por conseguinte, a reinserção social. Não há qualquer ofensa à laicidade, vez que a religião seria apenas uma “estratégia” utilizada. Não deverá haver intenção de reformar a população carcerária; não é de ressocialização que tratamos. O que se visa é proporcionar, articuladamente, reflexões àqueles presos que desejarem, utilizando-se para tal a religião.

Mirabete e Fabbrini (2014, p. 74), reconhecendo que a religião exerce importância dentro do estabelecimento prisional, alega ser um dos fatores da educação integral das pessoas, e, destacam, inclusive, que a assistência religiosa está prevista nas mais modernas legislações. Enfatizam que

Em pesquisa efetuada nos diversos institutos penais subordinados à Secretaria de Justiça do Estado de São Paulo por um grupo de trabalho instituído pelo então Secretário Manoel Pedro Pimentel, concluiu-se que a religião tem, comprovadamente, influência altamente benéfica no comportamento do homem encarcerado e é a única variável que contém em si mesma, em potencial, a faculdade de transformar o homem encarcerado em livre.

Entre outras conclusões da pesquisa citada por Mirabete e Fabbrini (2014, p. 75), destaca-se a seguinte:

[…] IV – impõe-se, portanto, que se proceda com urgência à sistematização, melhoria e expansão dessas atividades nos estabelecimentos penais, para que toda a população carcerária seja beneficiada, possibilitando o ensino religioso, leitura, diálogo, conforto espiritual, contribuindo, assim, para sua evolução moral e cultural.

Mirabete e Fabbrini (2014, p. 76, grifos nossos), com propriedade, ainda asseveram que

Para que as atividades dos serviços de assistência religiosa alcancem suas finalidades na execução da pena, é necessário que se integrem na organização de todos os serviços penitenciários, razão pela qual devem ser eles organizados pelo próprio estabelecimento penal, como prevê a lei, impedindo assim que possam perturbar o trabalho penitenciário com relação a horários, disciplina etc. Além das celebrações religiosas regulares, deve a direção programar palestras, instalar biblioteca especializada para cada setor religioso, sem que se exclua a permissão legal da posse, pelos presos e internados, de livros de instrução religiosa.

O que se sustenta aqui é uma atitude mais dinâmica por parte do Estado em buscar implementar uma estratégia organizada e pensada, alicerçada na religião, com a finalidade de reduzir os drásticos impactos gerados pelo próprio Estado quando aprisiona inadequadamente pessoas.

Quando o Estado é incapaz de proporcionar um aprisionamento adequado a um ser humano, deve, no mínimo, buscar todas as formas aceitáveis para reduzir os danos causados. E a religião se apresenta como uma ferramenta eficaz para o enfrentamento. Não se justifica o Estado, sob o pretexto indevido da laicidade, ignorar tal questão como se houvesse muitas opções a utilizar.

Considerações Finais

Não obstante a laicidade do Estado brasileiro, ele não é ateu. E o fato de ser laico, não significa que deva se separar totalmente da religião, vez que, originalmente a secularização não sustentava tal postura.

Por sua vez, a maioria da população carcerária brasileira é formada, obviamente, por brasileiros. E diante dessa constatação a antropologia social deve ser considerada, visando à criação de intervenções. Dentre as características do povo brasileiro, a religião se fez presente durante toda sua história, não podendo haver dissociação do Estado sob o pretexto da laicidade.

Diante de tudo quanto foi exposto, percebe-se que a laicidade do Estado brasileiro não é um fator impeditivo para que a religião seja utilizada como estratégia interventiva com a população carcerária. Pelo contrário, a possibilidade é real e apresenta-se como significativa, à medida que há identificação com o público-alvo, podendo ser profícua tal parceria.

Não se deseja, com tais assertivas, o esfacelamento da laicidade no Estado brasileiro. Ao contrário, sustenta-se que a laicidade tem sua virtude e necessita ser mantida. O que se desejou foi demonstrar que mesmo um Estado laico, como o brasileiro, poderá perfeitamente utilizar a religião como estratégia de intervenção com a população carcerária, vez que na atual conjuntura do sistema prisional não seria nem ético prescindir de medidas que poderiam resultar eficazes mediante argumentos que, como demonstrado, não se sustentam.

Referências

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O Estado de Exceção e a discricionariedade policial no Estado Constitucional

Ernesto Cabral de Medeiros
Sônia Cristina Lima Chaves

O Estado de Exceção no Estado Constitucional

Com a ascensão da classe burguesa na Europa, do final do século XVIII ao início do século XIX, surgiu o chamado Estado Liberal, em que a liberdade do cidadão foi posta como valor primordial, e o poder de intervenção do Estado foi minimizado ao máximo. (COMPARATO, 2001)

Segundo Bonavides (2005), naquele momento histórico a Constituição serviu como instrumento de restrição das competências dos órgãos estatais, através da instituição da separação de poderes (legislativo, executivo e judiciário) e da declaração abstrata de direitos, exprimindo, assim, uma tentativa de neutralidade do poder.

Nessa nova concepção de Estado, também chamado de Estado Legislativo, o absolutismo do rei – marcado pela arbitrariedade das normas impostas pela simples vontade do soberano – foi substituído, então, pela ereção da lei, formulada pelo Parlamento, ao posto máximo de imposição das normas sociais. (MARINONI, 2006)

Foi desenvolvido, então, o princípio da legalidade, que nesse primeiro instante foi compreendido de maneira estrita, na medida em que prevaleceu a ideologia eminentemente formal-positivista, consistente na visão de que o texto legal expresso era a única fonte legítima do direito; visto que os valores constitucionais eram meras previsões abstratas de orientação genérica e não vinculante. No entanto, com o passar do tempo, foi se evidenciando no Estado Liberal que a intervenção mínima do poder público e a máxima liberdade do cidadão estavam gerando desigualdades sociais insustentáveis, (COMPARATO, 2001) assim como foi percebido que o texto da lei, interpretado restritivamente, não era suficiente para resolver todas as problemáticas surgidas com a mencionada situação.

Ainda segundo Comparato (2001), diante dessa realidade advieram os movimentos constitucionalistas do século XX, quando os direitos sociais de igualdade foram reclamados, juntamente com a necessidade de o Estado agir para concretizá-los.

Dessa forma, os direitos elencados nas Constituições deixaram de ser meras previsões abstratas e desprovidas de valor jurídico, passando ao status de normas jurídicas supremas, hierarquicamente superiores a todas as outras e servindo de norte para a aplicação das leis.

A Constituição passou, consequentemente, a ser a norma máxima do Estado, trazendo consigo uma carga de direitos e de garantias fundamentais a serem cumpridos e respeitados pelo poder público, razão pela qual é de se concluir que o seu aspecto meramente formal foi superado por uma compreensão de concepção material mais ampla, que abrangeu também a sua substância.

A concepção material da Constituição representa no XX uma corrente de pensamento crítico e revisor, a cujo leito confluem todas aquelas direções inconformadas com o exclusivismo normativo e formalista do positivismo lógico. Desde Laband e Kelsen, esse positivismo levara a teoria do Estado a um “nihilismo científico-espiritual” (geisteswissenchaftlichen Nihilismus), conforme advertira Smend, numa admoestação severa dirigida sem dúvida aos juristas esvaziadores do Estado e do Direito. (BONAVIDES, 2005, p. 100)

O citado autor, prosseguindo na sua linha de raciocínio, conclui afirmando ter sido com os métodos de exegese constitucional, aplicados pela Suprema Corte Americana, “desde Marshall aos nossos dias”, que se iniciou “a transição do Estado liberal ao Estado social”. (BONAVIDES, 2005, p. 103)

Ocorre que, não obstante o surgimento do Estado Constitucional na cultura ocidental, também ao longo do século XX foi se desenvolvendo e aperfeiçoando a teoria do Estado de Exceção, notadamente no período abrangido pelas duas grandes guerras, nos países centrais da Europa.

Nos momentos de enfraquecimento das democracias europeias foram instituídos, muitas vezes com base nas próprias regras constitucionais vigentes, períodos de suspensão da eficácia do plano jurídico – e junto com ele as garantias e direitos individuais dos cidadãos – para passar a existir um plano de “não direito”, em que o Estado (na figura do Executivo) tinha aumentado os seus poderes previamente estabelecidos, sob o fundamento das situações excepcionais geradas pelas guerras.

O totalitarismo moderno pode ser definido, nesse sentido, como a instauração, por meio do estado de exceção, de uma guerra civil legal que permite a eliminação física não só dos adversários políticos, mas também de categorias inteiras de cidadãos que, por qualquer razão, pareçam não integráveis ao sistema político. (AGAMBEN, 2004, p. 13)

Ainda segundo Agamben (2004, p. 78),

o estado de exceção não é uma ditadura (constitucional ou inconstitucional, comissária ou soberana), mas um espaço vazio de direito, uma zona de anomia em que todas as determinações jurídicas – e, antes de tudo, a própria distinção entre público e privado – estão desativadas.

Foi com base nessa teoria do Estado de Exceção, através do discurso da necessidade de suspensão de direitos e garantias em prol da segurança pública e nacional, que o totalitarismo do século XX ganhou espaço e deixou seus resquícios mesmo nos sistemas democráticos reestabelecidos no pós-guerra.

Assim, o mencionado autor ainda adverte que o Estado de Exceção, na política atual e contemporânea, está cada vez mais consolidado e presente como paradigma de governo, deixando de se revestir de caráter provisório e emergencial para se constituir em técnica permanente de controle pelo Estado em detrimento de garantias fundamentais do cidadão. Agamben menciona como exemplo diversos diplomas legais dos EUA que conferem ao Estado “plenos poderes” para deter pessoas ao largo das garantias processuais de praxe, em prol da máxima da ordem e segurança.

O que se deve observar atentamente é que toda teoria defensiva do Estado de Exceção é desenvolvida a partir do discurso de preservação da ordem pública, da segurança nacional e de outros imperativos que se relacionam precisamente com a detenção, pelo Estado, dos instrumentos de controle social voltados para a manutenção de uma suposta paz pública. Ou seja, criam-se espaços vazios dentro do ordenamento jurídico (de forma explícita ou não) onde os direitos e garantias individuais são “suspensos” ou colocados de lado, sob o pretexto de que o Estado exerça de forma plena o seu “dever” de garantir a ordem.

Dessa forma, na área da segurança pública, em que o Estado possui o monopólio da força e violência, todo o delineamento teórico citado anteriormente deve ser analisado de forma bastante crítica e atenta.

A segurança pública e o uso da força pelo Estado brasileiro

A Constituição da República de 1988 (BRASIL, 1988), logo no início de seu texto, estabelece como direito individual fundamental e também coletivo (de natureza social) a segurança (artigos 5º e 6º). Em capítulo posterior, a Carta Magna explicita que a segurança pública, em se constituindo um direito de todos, deve ser exercida pelo Estado, através das diversas polícias previstas no artigo 144 (polícia federal, polícia civil, polícias militares etc.).

Acontece que a relação entre Estado brasileiro e cidadão, no campo da segurança pública, possui como um dos pontos mais sensíveis exatamente a atuação policial, notadamente em se tratando de condutas/procedimentos que colidem com direitos e garantias individuais.

Em pesquisa realizada pelo ICJBrasil da Fundação Getúlio Vargas, no ano de 2014, ficou constatado que apenas 35% da população nacional revela confiança na instituição policial, a qual ficou atrás das Forças Armadas, da Igreja Católica, do Ministério Público, da imprensa escrita e das grandes empresas. (CUNHA, 2015)

Nesse mesmo sentido, o Instituto Datafolha realizou pesquisas em outubro e novembro de 2015, nas quais ficou constatado que no estado de São Paulo 60% da população tem mais medo do que confiança na polícia, e que no cenário nacional o tema da segurança pública sempre está entre os que mais preocupam a população brasileira.

Existe, assim, uma nítida sensação de que “há no nosso País a cultura da impunidade e da corrupção, o imenso descrédito da população na segurança”, e esse “descrédito implica pouca legitimidade da ação policial ou da ação de segurança e tem desdobramentos que reforçam a violência”. (SEMINÁRIO…, 2001, p. 231)

Maíllo e Prado (2013, p. 274) afirmam que “em geral, as instituições são mais eficazes para a regulação da conduta humana quando os participantes percebem ou aceitam que são legítimas”, e prosseguem concluindo que a “decadência nas instituições pode incrementar a motivação dos indivíduos a delinquir, reduzindo a eficácia dos controles sociais”.

Essa deslegitimação da instituição policial no Brasil encontra forte fundamento nos inúmeros e preocupantes casos de excessos e abusos policiais, os quais se encontram em um nível tão alarmante que já atingiram de forma significativa os números do Estado brasileiro perante as cortes internacionais. Conforme assevera Piovesan (2015, p. 421), de 98 casos contra o Estado brasileiro perante a Comissão Interamericana de Direitos Humanos analisados, 38 referiam-se à violência policial, dado que em

[…] todos os 38 casos, os peticionários denunciam o abuso e a violência policial […] a insuficiência de resposta do Estado brasileiro, ou mesmo a inexistência de qualquer resposta, em face da falta de punição dos responsáveis pelas violações cometidas.

Dessa forma, vê-se que a má utilização do uso da força pelo Estado no exercício do dever de garantir a segurança pública (IAMUNDO, 2013) termina por deslegitimar sua própria atuação, haja vista que a base legitimadora e os limites da atuação estatal encontram-se não apenas na lei, mas especialmente na Constituição e nos seus diversos direitos e garantias fundamentais ali previstos e dos quais o Estado é o principal fiador.

A discricionariedade policial à luz do Estado Constitucional

No Estado Constitucional, democrático de direito, em que os princípios e direitos fundamentais previstos na Constituição são os vetores basilares da atuação estatal (notadamente o princípio da legalidade), inclusive no exercício do poder/dever do monopólio da violência, a concretização da democracia, mais do que em outros regimes, depende bastante da qualidade da instituição policial, bem como do respeito dos policiais aos princípios fundamentais.

Com efeito, atuando da forma como se encontra, as instituições policiais em larga medida constituem-se como fonte de desrespeito ao Estado de Direito, comprovando-se tal assertiva pelas largas violências e corrupção noticiadas (e reconhecidas pelo próprio Estado) […] Desta forma, discutir a violência policial pode constituir um debate epidérmico, caso não se queira realmente adentrar no campo das violências fundamentais que geram aquelas da atividade policial. No entanto, pode-se concluir que, na situação em que se encontram, em não poucas ocasiões os aparatos policiais servem à deslegitimação da democracia ao invés de consolidá-la. (CHOUKR, 2004, p. 21)

Importante destacar que Lima e Paula (2013, p. 318) apontam um dos possíveis nortes para o exame dos abusos e excessos policiais na sociedade brasileira, quando ponderam que

[…] a ausência de regras que regulamentem as funções e o relacionamento das polícias federais e/ou estaduais produzem no Brasil um quadro de diversos ordenamentos para a solução de problemas similares de segurança e violência sem, contudo, lograrem êxito.

Enfrentando o problema dos termos vagos na lei, ou as lacunas normativas quanto aos limites de atuação da polícia, Ribeiro (2003, p. 307-308) trata especificamente da discussão sobre os limites da atuação na preservação da “ordem pública” e assim preleciona:

Por essa razão, as intervenções militares para a preservação da ordem pública passam pelas cautelas do controle político, que por sua vez não pode se afastar das fronteiras fixadas pela Constituição […] Mas, no domínio da ordem, a lei é equívoca. Se é precisa ao determinar as infrações que os manifestantes podem cometer, é vaga quanto aos meios que a polícia deve utilizar e quanto aos objetivos que deve obter […] Por outro lado, a ambiguidade da lei criou um espaço que dá à polícia uma considerável capacidade de autonomia na tomada de decisões […] No atual Estágio Democrático brasileiro, não é concebível essa abertura à ação policial.

O mencionado autor, ao abordar a necessidade de redução da discricionariedade na atuação policial, chega a comentar o entendimento firmado pelo direito internacional, através do julgamento do caso “Tennesse v. Gardner”, de 1985, quando a Suprema Corte dos Estados Unidos proferiu decisão que impactou o rumo da atuação policial ao declarar inconstitucional uma lei do estado do Tennesse que permitia que policiais usassem da força letal (capaz de matar) contra suspeitos em situação de fuga. Foi firmado em tal precedente o entendimento de que “o parâmetro de discricionariedade policial nesses casos deveria ser a defesa da vida, apoiando políticas mais restritivas que já vinham sendo adotadas por alguns departamentos de polícia”. (RIBEIRO, 2003, p. 308)

Ainda no âmbito do direito estrangeiro, existem diversos diplomas legais que regulam de forma clara e objetiva as condutas policiais, impondo limites bem definidos e reduzindo a discricionariedade de atuação, a exemplo do Police and Criminal Evidence Act 1984 (Pace), do Reino Unido, que traz previsão bem detalhada das condutas e dos procedimentos a serem adotados pelos policiais, bem como a definição o mais objetiva possível de diversos conceitos jurídicos indeterminados aplicáveis à atuação policial.

Conforme preleciona Duarte (2008, p. 39), existem duas formas de ocorrência da discricionariedade: a primeira, através da concessão direta pela lei da possibilidade de realizar escolhas relativamente livres de parâmetros; a segunda pela utilização de conceitos juridicamente indeterminados, os quais, pela abertura semântica, deterioram a essência do princípio da legalidade e permitem uma atividade interpretativa ampla e discricionária.

Importa destacar que, ainda que haja um conteúdo objetivo mínimo na norma que traz consigo os conceitos indeterminados, o executor da norma deverá complementá-la na sua aplicação concreta, e para tanto se utilizará de elementos extranormativos. Ou seja, nos dizeres de Correia (1987, p. 60), não haverá uma legalidade material, apesar da conformação material.

No âmbito da atuação policial essa utilização de conceitos indeterminados pode se tornar bastante grave, pois em diversas situações as decisões tomadas são de caráter imediato e confrontam diretamente garantias e direitos individuais.

Um excessivo uso de conceitos indeterminados para a regulamentação da atuação policial gera uma aparência de legalidade, não obstante a ausência de limites objetivos claros que permite a funcionalização para interesses utilitários. (BACKES, 1989, 94) Outrossim, nos dizeres de Canotilho (2003, p. 734), a discricionariedade exacerbada seria um “cavalo de Tróia do Estado de Direito”, pois teria a embalagem de legalidade, mas conteúdo de arbitrariedade.

Dessa forma, para os espaços de ampla discricionariedade na atividade policial, deverá haver sempre uma obrigatoriedade de prestação de contas das ações adotadas, para que a ação policial não fique alheia a qualquer tipo de controle posterior (accountability). Segundo David Bayley (2006), essa discussão circunscreve as noções de controle e responsabilização.

Por conseguinte, um melhor controle da atividade policial (especialmente no campo dos atos discricionários) deve passar pela visão de um efetivo controle burocrático das práticas adotadas, o que exige um registro adequado das ações (account), bem como uma definição clara das regras de atuação policial. (WEBER, 2009)

A abordagem policial, a sua discricionariedade inerente e a sombra do Estado de Exceção

Dentre as diversas condutas e procedimentos inerentes à atividade policial, as abordagens que implicam em busca pessoal e busca domiciliar são aquelas que carregam, de maneira mais evidente, a característica de afrontamento intrínseco dos direitos e garantias do cidadão. Nas buscas pessoal e domiciliar a tensão entre o monopólio estatal da força e as garantias individuais do cidadão se mostra de forma bastante clara, haja vista que a privacidade e intimidade do sujeito é mitigada em face da ação de um agente estatal legitimado pela lei criminal.

Acontece, porém, que, como sói acontecer em diversas outras diligências típicas policiais, na previsão legal das medidas de busca pessoal e domiciliar o ordenamento jurídico se vale de uma série de conceitos indeterminados para definir os pressupostos de atuação policial (a exemplo das expressões “fundadas razões” e “fundadas suspeitas” previstas no artigo 240, parágrafos 1º e 2º do Código de Processo Penal), o que termina por conferir ao policial uma ampla discricionariedade para agir.

Essa técnica legislativa, em uma área tão sensível, termina por conceder, na prática, um amplo campo de atuação para o policial de rua, onde as fronteiras do legal e do ilegal, do discricionário e do arbitrário, nem sempre se mostram claras como deveriam.

Sem um balizamento mínimo prévio, com estipulação de critérios e orientações objetivas de como preencher o espaço vazio da discricionariedade, o agente policial inexoravelmente irá se socorrer de elementos extranormativos, os quais se aproximarão muitas vezes dos preconceitos e estigmatizações que sustentam arbitrariedades e abusos.

Numa pesquisa de três anos com observação direta e realização de entrevistas aprofundadas no bairro de Novos Alagados, subúrbio ferroviário (área de extrema pobreza) em Salvador (BA), Machado e Noronha (2002, p. 210) se preocuparam em investigar a relação entre a população e a polícia, notadamente no aspecto da violência urbana – causas e consequências sociais –, registrando diversas impressões extraídas da realidade observada, dentre elas a seguinte:

Abordando a agressão sofrida por um rastafari, o morador questiona o sistema de rastreio da polícia que, em uma cidade formada majoritariamente por pobres e não-brancos, continua tomando a negritude como o principal critério de suspeição. Baseando-se neste critério, a repressão policial atinge fundamentalmente negro-mestiços pobres, e, às vezes, nem tão pobres, que se encaixam no estigma. No caso das pessoas identificadas com a afirmação racial, que portam sinais distintivos, como roupas e cabelos étnicos, essa repressão pode apresentar-se tão ou mais cruel do que em relação a outras. Recentemente, houve o caso de um líder sindical que teve seu cabelo rastafari cortado em praça pública pela polícia, durante uma manifestação de servidores públicos na cidade.

Ainda que não poupem mulheres e pessoas idosas, os abusos recaem principalmente sobre a rapaziada negro-mestiça do bairro periférico que, vista como mais perigosa, é freqüentemente abordada, revistada e espancada.

Não são poucos os registros semelhantes ao transcrito e que revelam como, na vida real, esse grande campo aberto da discricionariedade pode ser e vem sendo preenchido pelo habitus policial.

Ademais, a legislação vigente não é clara ao definir regras precisas de procedimento para as diligências de busca pessoal ou domiciliar, notadamente quanto ao registro de ações e controle posterior das mencionadas diligências.

Assim, os desvios policiais frequentemente constatados e que em muitas ocasiões decorrem e/ou são acobertados pela ampla discricionariedade legal e aparente anomia na prévia regulamentação das condutas e procedimentos de controle, revelam-se como grave falha do Estado no dever constitucional da garantia à segurança pública. Em tais casos, não apenas se deixa de solucionar a questão primordial da violência na sociedade, como, ao contrário, promove-se um estado de incerteza e impunidade ao colocar os atores oficias da instância de reação social formal em desconformidade com o próprio ordenamento constitucional.

Vislumbra-se, portanto, que o problema da discricionariedade policial, sem balizamentos mínimos para orientar o policial na sua atuação, bem como sem mecanismos de controle posterior e prestação de contas dos atos praticados (accountability), aproxima-se muito da teoria do Estado de Exceção tratada anteriormente, haja vista a existência de um espaço legal onde é criado/permitido um espaço de não direito, de mitigação dos direitos e garantias individuais em face de uma atuação estatal superdimensionada em prol do discurso da segurança e ordem pública.

Não se trata do Estado de Exceção clássico, nos moldes do desenvolvido nos períodos das Grandes Guerras, mas sim de uma técnica de governo e de controle social através de uma norma vazia (sem densidade material); uma sombra do Estado de Exceção pairando sobre os direitos individuais, na forma de uma atuação policial amplamente discricionária e sem controle.

Referências

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WEBER, M. Economia e sociedade: fundamentos da sociologia compreensiva. 4. ed. Brasília: Editora da Universidade de Brasília, 2009.

O Ministério Público e os abusos policiais

Anderson Mascarenhas Santos

Introdução

Desde a Descoberta e a Colonização, a cultura brasileira desenvolveu-se gradativamente durante as gerações. Com a variedade de estrangeiros que chegaram ao Brasil os indígenas perderam a predominância nas terras, pois novas etnias implantaram no país mudanças na religião, nos costumes, na língua, entre outras mais. A mão de obra do povo indígena e dos africanos foi bastante explorada no período colonial.

O preconceito com algumas raças, principalmente com a indígena e a negra, ainda é muito corriqueiro no Brasil, apesar de haver na Constituição normas que descrevem essas atitudes como crime. Embora a etnia branca seja, em termo populacionais, maioria brasileira, os negros lideram os números de vítimas de violência policial, talvez pela desvantagem econômica dessa população, que nem sempre ocupa posições prestigiadas modernamente. Tudo isso não quer dizer que os negros cometam mais crimes, mas talvez que exista uma vigilância policial maior sobre essas pessoas.

A violência policial não pode ser observada apenas no âmbito físico, devendo ser analisada também na esfera moral. Será que existe uma discriminação racial por parte da polícia sobre as pessoas negras? Será que essa etnia é tão perigosa? Com certeza não. O que existe é uma ancestralidade negativa sobre essa etnia, que desde o período medieval, com grande força da Igreja Católica, descrevia as pessoas negras como seres perversos, sem luz.

No país onde a violência é utilizada para solucionar os conflitos e para a imposição da autoridade, cada vez mais as medidas imprescindíveis para a melhoria da sociedade, como educação, saúde e empregos, são insuficientes para acarretar mudanças significativas, ao passo que ordem e progresso, frase que ostenta os ideais e que se encontra na bandeira brasileira, não se efetiva, tendo como base as estatísticas de criminalidade que assolam este país.

É evidente que a atividade policial brasileira está marcada por abusos e torturas, dentre outros tipos de atos violentos, sendo assunto rotineiro da mídia. Desde uma simples abordagem, com o uso de agressões psicológicas, até sessões de sufocamento, execuções sumárias e esquartejamento, além dos grupos de extermínio, são atitudes dos agentes de segurança pública que maculam a função estatal de preservação da ordem e da incolumidade das pessoas, conforme mandamento constitucional.

Em meio a essa realidade brasileira, inclusive em pequenas urbes observa-se que parcela dos agentes policiais se comporta de maneira irresponsável com relação à segurança da população e aos fundamentos de proteção dos direitos inerentes ao ser humano, ultrapassando os limites do uso legítimo da força. Tais episódios demonstram a ausência de uma política de segurança pública eficiente, na qual as autoridades persigam o combate à criminalidade com o uso excessivo do poder, investigações ineficientes e uma verdadeira “caça ao inimigo” nas operações de rotina.

Tais episódios demonstram a existência de uma política de segurança pública não tão eficiente, na qual, muitas vezes as autoridades perseguem o combate à criminalidade com o uso excessivo do poder, investigações ineficientes e uma verdadeira “caça ao inimigo” nas operações de rotina.

Como instrumento de combate aos desvios estatais em tela, é salutar o controle externo das atividades da polícia por um órgão independente, qual seja, o Ministério Público, cuja função precípua é a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.

A violência policial e o controle externo da atividade pelo Ministério Público

No Brasil existe uma vinculação entre desigualdade social e aumento da criminalidade. Entretanto, não é a pobreza que causa violência, pois muitas áreas consideradas extremamente pobres, como a região Nordeste, apresentam índice de violência muito baixo, sendo menor que os índices das regiões avaliadas com maior poder econômico.

A separação social reflete nos relacionamentos das pessoas, havendo uso de autoritarismo, o que causa conflitos. Desemprego, violência, corrupção, problemas na prestação dos serviços públicos, o jeitinho brasileiro, dentre outras situações, são os desafios da sociedade brasileira.

Tendo em vista os textos Carnavais, malandros e heróis: para uma sociologia do dilema brasileiro e O que faz o Brasil, Brasil?, ambos de Roberto Damatta (1979, 1986), e O conceito de sociedade em antropologia”, de Eduardo Viveiro de Castro (2010), bem como as discussões a respeito do caráter diverso e pluriétnico da sociedade brasileira, infere-se que os desafios da sociedade pátria são complexos. Da leitura dos escritos de Eduardo Viveiros de Castro (2010) apreende-se que a conceituação de sociedade, com base na antropologia, sofre uma crise de origem histórica (fim do colonialismo político-formal; transnacionalização das identidades etc.), o que acarreta a crise cultural. Ademais, as ideias de Roberto Damatta demonstram que homens e sociedade se definem por seus estilos e modos de fazer as coisas, dado que a rotina é diferente no mundo da casa e no mundo da rua. Enquanto um é calmaria, o outro é movimento, ou melhor, carnaval.

Casa e rua são mais que espaços geográficos. Segundo Damatta (1986), são modos de ler, explicar e falar do mundo. Para ele, o racismo brasileiro torna a injustiça algo tolerável e a diferença, uma questão de tempo e amor. Pecado e perigo advêm do mulato, que é o intermediário dentro de um triângulo racial. O preconceito sucede da colonização portuguesa.

As ações necessárias para o combate da criminalidade estão a serviço obrigatório das gestões urbanas, estaduais e federais respectivamente, mas apesar de tanto recurso para investimento, pouco se vê. A segurança pública é tarefa dos estados, cujo aparato militar é a polícia. Devem ser analisados e corrigidos os erros por parte dos profissionais para que haja maior harmonia entre os indivíduos que integram a sociedade brasileira.

A segurança é um direito do cidadão, entretanto, o Estado mostra-se incapaz de garanti-la de forma eficaz. Embora exista grande direcionamento econômico para o setor de segurança pública, em que o Brasil investe bilhões de reais, o país não consegue suprir as dificuldades; a incapacitação de profissionais na área de segurança é notória e gera muitos prejuízos.

A redução da maioridade penal seria outra maneira para tentar dirimir a violência urbana, entretanto, ocasionaria um superlotamento nas prisões, pois o Brasil já é um dos países que mais reprimem no mundo, tendo uma das maiores populações carcerárias.

A violência policial é rotineiramente percebida no excesso do exercício da profissão. Pela ignorância e pelo medo de agir, muitas pessoas se privam de denunciar os abusos por parte de quem as deve proteger. A Lei nº 4.898, de 9 de dezembro de 1965 define casos de abuso de autoridade e é utilizada para reger o tratamento desses crimes, que podem ser caracterizados por várias maneiras.

Debates ventilam a proibição do uso de algemas, articulados por defensores da tese de que essa prática manifesta uma afronta ao princípio da dignidade humana. Apesar de represália por parte dos defensores, o Supremo Tribunal Federal (STF), na Súmula Vinculante nº 11, regulamentou em todo o país o uso de algema em casos de resistência, alta periculosidade do indivíduo, receio de fugas e oferecimento de perigo à integridade física própria ou alheia, mas muitos policiais ainda usam esse equipamento de forma arbitrária, sem haver nenhuma menção aos atos mencionados.

Existe também uma tendência dos policiais brasileiros a ligar-se à corrupção. É comum se ouvir em notícias expostas na mídia que algum profissional da área de segurança praticou a famosa “vista grossa” em prol dos delinquentes, em troca de dinheiro ou favores, e aquela frase tão reconhecida, “uma mão lava a outra”, substitui o dever de agir pela onerosidade.

Não se deve negar o desafio para as forças policiais de amortizar o crescente crime organizado, porém, ao invés de abater a brutalidade de muitos delitos, a polícia coopera com ela transversalmente ao usar força letífera ao arrepio da lei. Nessa senda, a violência policial revela-se um desrespeito aos estatutos legais que cominam restrições ao poder de polícia e que determinam os direitos fundamentais da pessoa humana.

Os casos de violência policial com repercussão midiática são muitos, mas faltam dados oficiais concretos que corroborem a gravidade desses abusos perpetrados por representantes do Estado, concebidos essencialmente para a salvaguarda da paz. A zona obscura dos dados oficiais encoberta a conduta desviante policialesca e os reais índices de violação dos direitos humanos.

Também é corriqueiro deparar a visão deturpada de que os direitos humanos e a segurança pública são colidentes. Muitas pessoas creem que apurar e acionar agressões empreendidas por policiais abateria as instituições que buscam aplicar as leis e, por conseguinte, fortaleceria os criminosos.

A transformação do mundo por meio de palavras e a construção de uma realidade social por meio de enunciados decorrem do chamado poder simbólico, idealizado por Pierre Bourdieu (2000). A existência de um grupo na sociedade acontece de modo efetivo quando ocorre declaração e, por conseguinte, distinção dos outros grupos. Nessa senda, a polícia é tida como um grupo cujo exercício do poder simbólico corresponde ao papel de levar segurança aos cidadãos, com a manutenção da paz social e a resolução dos fatos violadores de bens jurídicos caros à sociedade.

Entrementes, o poder simbólico da polícia, para ser efetivo, requer que o povo o reconheça como autoridade, haja vista suas funções exercidas na arena. Ademais, tal poder restará consolidado quando a polícia exercer suas funções conforme o direito, ou seja, sem arbitrariedades. Quando a polícia ultrapassa os limites legais de sua atuação, pratica uma violência simbólica, devendo esta ser repelida por outros grupos da sociedade que tenham poder simbólico.

O Ministério Público, instituição que também busca a aplicação da lei e da ordem, deve atuar ao lado das polícias no combate ao crime, sendo titular da ação penal pública. Para tanto, seu trabalho de acusar deve ser pautado em investigações legítimas, respeitadoras das garantias e direitos individuais, sem excessos policiais. Do contrário, toda a persecução penal restará maculada.

Ademais, a arbitrariedade da polícia evidencia a inabilidade de o Estado resolver pacificamente os conflitos sociais, pretendendo combater a violência com a própria violência, tornando-se um ciclo repleto de vícios, ou seja, o Estado assume um papel de executor de “vingança” em nome da sociedade e até mesmo de uma vítima específica.

Nesse contexto, o Parquet deve assumir um papel importante de combate a esse mal ao controlar a atividade das entidades policiais, tutelando os direitos humanos. Ao agir de tal modo, o Ministério Público legitimará suas atribuições de defensor do corpo social diante dos preceitos orgânicos encartados na Constituição Federal, bem como utilizará seu poder simbólico.

Assim, o Ministério Público tem legitimação social, por intermédio do controle externo da atividade da polícia, para buscar a coerência das instituições de segurança pública no exercício de seus misteres, com veneração à dignidade humana e ao valor da vida, assim como no agenciamento da justiça e da cidadania.

Não se pode olvidar que existem setores da segurança pública que questionam o controle externo das atividades policiais por parte do Ministério Público. Tal comportamento demonstra um relacionamento conflituoso entre as instituições, com vaidades e corporativismo, o que deve ser superado em prol da coletividade. Nesse ínterim, ao invés de jugular as forças policiais, medidas de controle que levariam os policiais a cumprir seu trabalho de maneira mais eficaz e em respeito aos direitos humanos se fazem necessárias, o que beneficiaria toda a sociedade.

O papel da polícia é, a priori, promover a proteção da sociedade, utilizando-se de meios eficazes, legais e respeitosos para a coibição da criminalidade. Porém, o uso desmedido da força policial, em vez de amortizar a violência, conduz o seu fomento e gera descrédito das instituições policiais ante a coletividade.

A Carta Republicana tem como um de seus fundamentos a dignidade da pessoa humana e preconiza que ninguém será torturado nem sofrerá tratamento degradante ou desumano. A organização da polícia deve ser correlata com o movimento de afirmação das liberdades e dos direitos encartados na Lei Maior e em documentos de direito internacional.

Como mecanismo de controle desses abusos, o constituinte brasileiro conferiu ao Ministério Público a função de fiscalizar a atividade policial. O controle externo nada mais é que um instrumento de amparo aos direitos fundamentais da pessoa humana, conforme a lição de Alexandre Camanho de Assis. (2013, p. 11)Como o Estado tem legalmente o monopólio da força, a atribuição de garantir a segurança pública e o domínio de investigar atos ilícitos para a persecução penal, seus agentes estão autorizados a portar armas e a adotar medidas cautelares e restritivas das liberdades humanas. Nesse mister, o Estado deve observar princípios constitucionais que regulam o uso adequado de medidas de força e o acesso a provas de crimes por meios lícitos, respeitando o devido processo legal e os direitos fundamentais. Ocorre que o respeito à norma não se dá com muita frequência, segundo Rogério Greco. (2011, p. 11) Ressalte-se que é função institucional do Ministério Público zelar pelo efetivo respeito aos poderes públicos e aos serviços de relevância pública – como a atividade policial, aos direitos assegurados na Constituição. Por essa razão não se admitem interpretações restritivas de tal função, que atenuem a proteção aos direitos individuais e ao interesse social.

A polícia, braço armado do Estado, deve se ater às exigências de uma sociedade estabelecida em Estado Democrático de Direito, cujos fundamentos inarredáveis são a cidadania e a dignidade da pessoa humana. Segundo Edilson Miguel da Silva Júnior, no artigo doutrinário intitulado Controle externo da atividade policial e legislação vigente, controlar a atividade da polícia “trata-se de uma necessidade social. Basta ver os noticiários onde não raro aparecem abusos e arbitrariedades que ofendem os direitos e garantias individuais”. (SILVA JÚNIOR, 2014, p. 9)

Tendo em vista os ideais constantes no texto Estado de Exceção, escrito por Giorgio Agamben (2004), a respeito do Estado de Exceção e da garantia da lei e da ordem, infere-se que a realidade brasileira na área de segurança pública, justiça e cidadania consiste no uso de práticas relacionadas ao Estado de Exceção, que se caracteriza pela anulação de direitos essenciais, garantidos pelas constituições, como as liberdades individuais.

Da leitura dos escritos de Giorgio Agamben evidencia-se que muitas nações apelam ao Estado de Exceção, geralmente com base na alegação de um perigo externo de caráter extraordinário, que coloque em risco a integridade e a segurança da nação, como o terrorismo. Assim, o Estado sente-se no direito, para a proteção de seus domínios, de suspender as garantias legais atinentes aos indivíduos. O direito penal do inimigo é um fenômeno cada vez mais presente no Brasil.

Nessa senda, na realidade da sociedade brasileira no campo da segurança pública, diante da busca incessante ao criminoso – seja pela guerra ao tráfico de drogas (nível macro), seja pelo domínio de uma vingança privada por parte de muitos agentes estatais contra o autor do delito (nível micro) – o Estado de Exceção está presente em práticas policiais tupiniquins, cabendo ao Ministério Público combatê-lo, para fins de respeito ao regime democrático de direito.

Considerações finais

A malandragem e o jeito brasileiro também estão incursos nas atividades de alguns agentes policiais, que se comportam de maneira irresponsável com a ideal segurança da população ao ultrapassar os limites do uso legítimo da força.

Embora a segurança seja um direito do cidadão, pelos constantes casos veiculados na mídia nota-se que o Estado está sendo incapaz de garanti-la de forma eficaz. O poder simbólico dos órgãos de segurança pública, diante de condutas adversas de parcela dos seus integrantes, vive recheado de arbitrariedades, o que acarreta a violência simbólica.

Como instrumento de combate aos desvios policiais, é salutar o controle externo das atividades da polícia por um órgão autônomo, qual seja, o Ministério Público, instituição que tem confiança da sociedade e que atuará na busca de uma polícia que reverencie os direitos basilares do ser humano, seja adotando medidas preventivas, seja reprimindo os abusos.

Ante o exposto, para conter os excessos cabe ao Parquet agir em prol dos direitos humanos, o que legitima socialmente suas atribuições conferidas pelo constituinte, bem como consolida o seu poder simbólico.

Referências

AGAMBEN, G. Estado de Exceção. Rio de Janeiro: Boitempo, 2004.

ASSIS, A. C. O Ministério Público e o controle externo. In: CHEKER, M.; SALGADO, D. R.; DALLAGNOL, D. M. (Org.). Controle externo da atividade policial pelo Ministério Público. Salvador: Juspodivm, 2013. p. 11-12.

BOURDIEU. P. O poder simbólico. Rio de Janeiro: Bertrand, 2000.

BRASIL. Lei nº 4.898, de 9 de dezembro de 1965. Regula o Direito de Representação e o processo de Responsabilidade Administrativa Civil e Penal, nos casos de abuso de autoridade. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil. Brasília, DF, 13 dez. 1965. Seção 1, p. 1. Disponível em: <https://goo.gl/24yTNY>. Acesso em: 18 jun. 2018.

CASTRO, E. V. O conceito de sociedade em antropologia: um sobrevoo. [S.l.]: [s.n.], 2010. Disponível em: <https://goo.gl/2Q3szZ>. Acesso em: 18 jun. 2018.

DAMATTA, R. Carnavais, malandros e heróis: para uma sociologia do dilema brasileiro. Rio de Janeiro: Rocco, 1979.

DAMATTA, R. O que faz o brasil, Brasil? Rio de Janeiro: Rocco, 1986.

GRECO, R. Atividade policial: aspectos penais, processuais penais, administrativos e constitucionais. 3. ed. Niterói: Impetus, 2011.

SILVA JÚNIOR, E. M. Controle externo da atividade policial e legislação vigente. In: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE GOIÁS. Controle externo da atividade policial. Goiânia, 2014. (Coleção Centros de Apoio Operacional).

Alternativas penais, um avanço ante a pena privativa de liberdade

Renato Mendes Costa Figueiredo

Introdução

A prisão é, portanto, uma instituição ao mesmo tempo antiliberal, desigual, atípica, extralegal e extrajudicial, ao menos em parte, lesiva para a dignidade das pessoas, penosa e inutilmente aflitiva.

Luigi Ferrajoli (2006)

O tema das alternativas penais é de grande importância para a compreensão do sistema punitivo brasileiro, amparado pelo Estado Democrático de Direito preceituado pela Constituição Federal de 1988, sob o supedâneo do princípio da dignidade da pessoa humana.

Na doutrina brasileira não é difícil observar alguns estudos defendendo a existência do sistema conhecido como “penas alternativas”, surgido no país juntamente com a reforma penal de 1984, que alterou a parte geral do Código Penal brasileiro introduzindo na área específica o regramento sobre a execução da pena, ou seja, as leis nº 7.209 e 7.210, ambas de 11 de julho de 1984.

Surgiu no Brasil o chamado Direito Penal de Segunda Velocidade com a reforma penal de 1984, consolidando-se com a edição da Lei dos Juizados Especiais (nº 9.099, de 26 de setembro de 1995), que tratou da flexibilização proporcional de determinadas garantias penais e processuais, aliada à adoção das medidas alternativas à prisão.

Percebeu-se que, na verdade, além da influência ditada pelos inúmeros congressos internacionais do final do século XIX e início do século XX, o sistema jurídico nacional brasileiro contava com alternativas penais como a suspensão condicional da pena (1924) e o livramento condicional (1940).

Após a reforma penal de 1984, o direito penal pátrio passou a ter um instrumento de grande valia para ir ao encontro, ainda que de forma incipiente, dos reclames do restante do mundo nessa temática das alternativas penais à prisão.

Para adentrar no estudo do tema em epígrafe, importa registrar a necessidade de se amparar na legitimidade das alternativas penais, como instrumentos capazes de atuação junto do corpo social na defesa dos bens jurídicos merecedores de tutela, e na adequação dessas alternativas, pois como afirma Humberto Ávila (2007 apud GOMES, 2008, p. 171), “[…] Um meio é adequado se promove o fim”.

Toda e qualquer atitude do poder público que atente de qualquer forma contra valores fundamentais capitulados na Constituição Cidadã, especialmente o princípio da dignidade humana, é ilegítima.

Ab Initio, importa frisar a indissociável relação que existe entre a ideia de direitos fundamentais e a noção de dignidade da pessoa humana, tema este que já ocupa as bases do direito constitucional, conforme assinalado por Sarlet. (2004 apud GOMES, 2008, p. 72)

Questiona-se a intervenção penal do Estado por meio do exercício do poder de punir, dado que no Brasil as penas alternativas, embora autônomas, revestem-se de caráter substitutivo, ou seja, surgem em lugar das penas de privação da liberdade que, com previsão originária nos tipos penais, ocupam a posição de protagonistas na quadra sancionatória, o que termina por marginalizar de forma inadequada e leva as alternativas penais para um quadrante secundário.

Impende trazer à baila, o quanto pregado por Cezar Bitencourt (2001 apud GOMES, 2008, p. 111), “a liberdade é a regra, a prisão é exceção; penas restritivas de direitos é a regra, pena privativa de liberdade é exceção quando não ultrapassar a quatro anos”, ou seja, as alternativas penais ainda merecem do legislador um tratamento diferenciado, de forma a garantir uma aplicação reiterada nos casos que porventura venham a se moldar às suas espécies.

Os seres humanos não podem ser abandonados nas prisões superlotadas como vem acontecendo no Brasil. Além do mais, a pena privativa de liberdade não consegue cumprir seus objetivos de reinserção social dos apenados nos estabelecimentos penais brasileiros, sem qualquer condição de higiene e nem mesmo alimentação adequada, o que desde já sobreleva a importância do fomento à aplicação das alternativas penais aos crimes de menor e médio potencial ofensivo.

Para a compreensão dos limites da legitimidade da intervenção penal, é imprescindível não apenas observar a função da pena em abstrato, mas de forma verdadeira averiguar o fim a que se destina a pena no direito penal brasileiro.

Com efeito, a intervenção mínima do direito penal está implícita no sistema constitucional pátrio que, entre outras disposições, traz em seu artigo 3º, como objetivo fundamental da República, construir uma sociedade livre, justa e solidária e erradicar a pobreza e a marginalização, objetivos estes que, para serem alcançados, perpassam de forma singular por uma justiça penal que ampare a liberdade do infrator e a possível integração social em detrimento da prisão nos casos em que essa medida não se revele necessária.

Assim, merece registro que à pena privativa de liberdade existem alternativas penais, e algumas delas, conforme será tratado no decorrer deste capítulo, devem ser mais difundidas entre os operadores jurídicos.

Nessa senda, impende trazer à baila as experiências da Central de Apoio e Acompanhamento às Penas e Medidas Alternativas (Ceapa), vinculada à Secretaria de Administração Penitenciária e Ressocialização do estado da Bahia (Seap-BA), que possibilita uma razoável diminuição nos gastos públicos em decorrência da necessária mudança de cultura em relação ao cárcere, gerando recursos para instituições parceiras, além de prestar assistência à rede pública quando do oferecimento de serviços nas comunidades, especialmente nas áreas mais vulneráveis.

Cárcere e marginalidade social

Ab initio, impende deixar registrado o explanado por Baratta (2013, p. 183) acerca da temática:

Há décadas uma vastíssima literatura baseada sobre a observação empírica tem analisado a realidade carcerária nos seus aspectos psicológicos e organizativos. A “comunidade carcerária” e a “subcultura” dos modernos institutos de detenção se apresentam à luz destas investigações como dominadas por fatores que, até agora, em balanço realístico, têm tornado vã toda tentativa de realizar tarefas de socialização e de reinserção através destas Instituições.

No ensejo, conforme se observa do suso acima exposto, confirma-se ainda com mais relevância a necessidade de uma mudança de paradigmas, com a urgência que o caso requer. Vale indagar: como promover medidas de inserção ou realizar tarefas de socialização se grande parcela da sociedade brasileira ainda vive na miséria total, e normalmente são essas pessoas que sofrem todas as mazelas do cárcere, não restando muitas possibilidades senão o cometimento de delitos?

Ademais, merece ainda a devida atenção esse tema especificamente no sentido de que aos miseráveis, quando presos pelo cometimento de delitos sem maiores relevos e “jogados” nos estabelecimentos penais país afora, o que vai acontecer é uma maximização do seu potencial criminógeno; ou seja, é um ponto que merece maior atenção dos poderes públicos de plantão.

O cárcere embrutece: culturalização prisional

Foucault (1999, p. 87), em seu clássico Vigiar e Punir assevera:

Encontrar para um crime o castigo que convém é encontrar a desvantagem cuja ideia seja tal que torne definitivamente sem atração a ideia de um delito. É uma arte das energias que se combatem, arte das imagens que se associam, fabricação de ligações estáveis que desafiem o tempo. Importa constituir pares de representação de valores opostos, instaurar diferenças quantitativas entre as forças em questão, estabelecer um jogo de sinais – obstáculos que possam submeter o movimento das forças a uma relação de poder.

[…]

A punição ideal será transparente ao crime que sanciona; assim, para quem a contempla, ela será infalivelmente o sinal do crime que castiga; e para quem sonha com o crime, a simples ideia do delito despertará o sinal punitivo. Vantagem para a estabilidade da ligação, vantagem para o cálculo das proporções entre crime e castigo e para a leitura quantitativa dos interesses; pois tomando a forma de uma consequência natural, a punição não aparece como o efeito arbitrário de um poder humano.

Em arremate, imprescindível trazer à baila um pouco do escólio do criminólogo Baratta (2013, p. 183, grifo do autor):

A comunidade carcerária tem, nas sociedades capitalistas contemporâneas, características constantes, predominantes em relação às diferenças nacionais, e que permitiram a construção de um verdadeiro e próprio modelo. As características deste modelo, do ponto de vista que mais nos interessa, podem ser resumidas no fato de que os institutos de detenção produzem efeitos contrários à reeducação e à reinserção do condenado, e favoráveis à sua estável inserção na população criminosa.

Nessa senda merece destaque o fato de que os presos são alijados de todo o processo construtivo da sociedade, não só quando estão sob a tutela estatal, “atrás das grades”, mas também após cumprir a pena, pois existem óbices incontornáveis para aquela parcela mínima que ao regressar para a vida em sociedade recebe todo tipo de discriminação e privação, de forma que em muitos casos o crime terminará compensando diante das dificuldades para se inserir no mercado de trabalho, na vida social; enfim, em qualquer meio de convívio social as dificuldades serão inúmeras e permanentes.

Foucault (1999, p. 196-197) aduz acerca da prisão:

Mas a obviedade da prisão se fundamenta também em seu papel, suposto ou exigido, de aparelho para transformar os indivíduos. Como não seria a prisão imediatamente aceita, pois se só o que ela faz, ao encarcerar, ao retreinar, ao tornar dócil, é reproduzir, podendo sempre acentuá-los um pouco, todos os mecanismos que encontramos no corpo social? A prisão: um quartel um pouco estrito, uma escola sem indulgência, uma oficina sombria, mas, levando ao fundo, nada de qualitativamente diferente. Esse duplo fundamento – jurídico – econômico por um lado, técnico – disciplinar por outro – fez a prisão aparecer como a forma mais imediata e mais civilizada de todas as penas. E foi esse duplo funcionamento que lhe deu imediata solidez. Uma coisa, com efeito, é clara: a prisão não foi primeiro uma privação de liberdade a que se teria dado em seguida uma função técnica de correção; ela foi desde o início uma “detenção legal” encarregada de um suplemento corretivo, ou ainda uma empresa de modificação dos indivíduos que a privação de liberdade permite fazer funcionar no sistema legal. Em suma, o encarceramento penal, desde o início do século XIX, recobriu ao mesmo tempo a privação de liberdade e a transformação técnica dos indivíduos.

Ademais, quando em ambiente recluso, o preso está propenso a dois tipos de situação, como propõe Baratta (2013, p. 184): a “desculturação” e a “aculturação ou prisionalização”.

Assim, a “desculturação” está ligada à desadaptação da vida em liberdade, a exemplo da diminuição da força de vontade, perda do senso de autorresponsabilidade sob o viés social e econômico, terminando por levar o indivíduo à convivência com seus semelhantes, já que no interior da prisão ele se observa distante dos seus valores sociais.

Com efeito, a “aculturação ou prisionalização” pode reportar o preso a duas opções, devendo ele fazer uma escolha, vale dizer, entre a educação para ser um criminoso e a educação para ser um bom preso. Sendo criminoso, poderá ser forçado a auscultar o regramento de convivência no interior da instituição, seguindo o percurso disponibilizado pelos dominantes do mundo do cárcere e tornando-se um criminoso com ausência de restauração. Nesse diapasão, como preso eivado de caracteres de bondade, desafiará toda essa situação, demonstrando um comportamento satisfatório, aceitando sua situação real, hachurado concomitantemente pela adversidade, pela falta de confiança, além de uma submissão sem aceitação.

No ensejo, impende asseverar que as prisões revelam um lado existente na própria sociedade, e nesse ponto Baratta (2013, p. 186) com clareza aduz que “antes de falar de educação e de reinserção é necessário, portanto, fazer um exame do sistema de valores e dos modelos de comportamento presentes na sociedade em que se quer reinserir o preso”, ou seja, é imprescindível um rearranjo geral na estrutura social, sob pena de todo esforço feito terminar esquecido na vala comum.

Nesse particular merece aplausos o estado da Bahia pelo desmembramento da Secretaria da Justiça, Cidadania e Direitos Humanos (SJCDH), transformando a Superintendência de Administração Prisional na Seap-BA, com uma Superintendência específica para tratar do tema da ressocialização, inicialmente ocupada pela eminente professora Alessandra Prado, que desenvolveu um excelente trabalho em parceria com a Ceapa, a exemplo da promoção constante de oportunidades com ações para qualificação e trabalho dos custodiados nas unidades prisionais, em desenvolvimento desde a criação da entidade, tudo em parceria com diversas empresas do Estado.

Deficiências do regime penitenciário

Com efeito, há muito já foi possível perceber as mazelas do sistema penitenciário brasileiro, o que vem gerando um estado de constantes crises, rebeliões e até mortes, como os famosos casos “Carandiru” (BITENCOURT, 2011, p. 230) e do Presídio de Pedrinhas, no Maranhão (SCOLESE, 2014),[1] onde a situação ficou insustentável, com sucessivas rebeliões. Vale registrar que, no segundo caso, o problema se agravou ainda mais por questões políticas envolvendo o governo do estado do Maranhão e o governo federal, o que precisa ser revisto com a maior urgência possível, já que a sociedade não deve ficar exposta a problemas desse tipo por conta de interesses mesquinhos dos comandantes políticos do momento.

Cezar Bitencourt, em sua obra Falência da pena de prisão: causas e alternativas (2011 p. 229), segue na mesma trilha:

A imensa maioria dos protestos reivindicatórios massivos produzidos na prisão tem sua origem nas deficiências efetivas do regime penitenciário. As deficiências são tão graves que qualquer pessoa que conheça certos detalhes da vida carcerária fica profundamente comovida.

Bitencourt (2011, p. 230) demonstra com minúcias a vexata quaestio em questão sob outros matizes, aduzindo que:

Na maior parte dos sistemas penitenciários podem ser encontradas as seguintes deficiências: 1ª) Falta de orçamento. Infelizmente, nos orçamentos públicos, o financiamento do sistema penitenciário não é considerado necessidade prioritária, salvo quando acabam de ocorrer graves motins carcerários. 2ª) Pessoal técnico despreparado. Em muitos países a situação se agrava porque o pessoal não tem garantia de emprego ou não tem uma carreira organizada, predominando a improvisação e o empirismo. Nessas condições é impossível desenvolver um bom relacionamento com os internos. 3ª) Nas prisões predomina a ociosidade e não há um programa de tratamento que permita pensar na possibilidade de o interno ser efetivamente ressocializado.

Outros países do mundo já enfrentaram problemas como o do “massacre do Carandiru” em São Paulo (1992), como os motins carcerários que aconteceram na França (1972-1974) e também na Itália (1972) (BITENCOURT, 2011, p. 230).

Nessa linha de intelecção, Bitencourt (2011, p. 230) assevera: “sempre que ocorrem esses conflitos graves, os internos fazem reivindicações que refletem as condições desumanas em que se desenvolve a pena privativa de liberdade”, o que forçosamente leva a um estudo profundo acerca da possibilidade de aplicação das alternativas penais.

Nesse diapasão, finaliza o penalista Cezar Roberto Bitencourt (2011, p. 231), “os motins penitenciários são a prova mais evidente da crise que a pena privativa de liberdade enfrenta”.

Crise do atual sistema de penas e perspectiva de reforma: pela abolição de pena carcerária

Percebeu-se que realmente o cárcere embrutece e piora a situação do indivíduo, o que levou a uma patente divisão na doutrina; alguns defendem propostas abolicionistas do cárcere, já outros entendem que a situação deve ser encarada de forma mais temperada e trazem à baila as propostas minimalistas, com base na tentativa de implementação das alternativas penais.

Com relação à abolição da pena carcerária, impende registrar a assertiva de Ferrajoli, no seu Direito e razão: teoria do garantismo penal (2006, p. 378-379):

A pena privativa de liberdade, que na época moderna tem constituído a alternativa mais importante frente às penas ferozes e o principal veículo do processo de mitigação e de racionalização das penas, já não parece, por sua vez, idônea – enquanto não pertinente ou desnecessária – para satisfazer nenhuma das duas razões que justificam a sanção penal: nem a prevenção dos delitos, dado o caráter criminógeno das prisões destinadas de fato, como nos dias de hoje é unanimemente reconhecido, a funcionar como escolas de delinquência e de recrutamento da criminalidade organizada; nem a prevenção das vinganças privadas, satisfeita na atual sociedade dos mass media bem mais pela rapidez do processo e pela publicidade das condenações do que pela expiação da prisão.

Ademais, é verdadeiro que a intensidade da rigidez – passível de ser suportada – das penas tem equivalência dentro de cada ordenamento, havendo possibilidade de formatar estrategicamente uma reformulação do direito penal, direcionado a grandes intervalos de tempo: “a prisão é portanto, uma instituição ao mesmo tempo antiliberal, desigual, atípica, extralegal e extrajudicial, ao menos em parte, lesiva para a dignidade das pessoas, penosa e inutilmente aflitiva”. (FERRAJOLI, 2006, p. 379-380)

Nessa senda, a respeito da retirada total das penas de privação do status libertatis e, em pequeno ou mediano intervalo de tempo, uma radical diminuição de seu prazo de duração previsto na legislação, com início pela extinção dessa hodierna crueldade que é a pena privativa de liberdade no seu viés perpétuo, Ferrajoli afirma que “por isso resulta tão justificada a superação ou, ao menos, uma drástica redução da duração, tanto mínima quanto máxima, da pena privativa de liberdade, instituição cada vez mais carente de sentido, que produz um custo de sofrimentos […]”. (FERRAJOLI, 2006, p. 380)

Nessa trilha de intelecção, Ferrajoli (2006, p. 380) assevera em linha de arremate:

Por isso, qualquer estratégia de humanização das penas supõe, com a abolição das que em cada momento se manifestem intoleráveis para a consciência cívica, a defesa da forma legal da pena. Daqui segue-se que qualquer campanha pela supressão da prisão não pode mais do que ser distorcida, mal-entendida e obstaculizada, se é confundida com as orientações ideológicas que propugnam a abolição da pena e do direito penal enquanto tais e omite-se a indicação dos tipos de pena, menos aflitivos mas não menos eficazes, com certeza aptos para substituir a pena privativa de liberdade.

[…] no transcurso do longo período em que está destinada a amadurecer a ideia da abolição da pena privativa de liberdade, exigências elementares de certeza e de justiça fazem com que seja necessária, a curto prazo, uma drástica redução da mesma, por meio da restrição de suas hipóteses de aplicação e do encurtamento da sua duração. Esta redução quantitativa – não indireta, por meio dos atuais mecanismos discricionários de indulgência previstos na fase de execução, senão direta, mediante a sua substituição por tipos de penas mais leves para os delitos menos graves e a redução da legalmente prevista para os mais graves – pode representar, portanto, a curto e médio prazo, um objetivo crível de reforma penal.

Paulo Queiroz (2008, p. 96) aduz que:

As teorias deslegitimadoras, representadas, basicamente, pelo abolicionismo penal de Louk Hulsman[1] e pelo minimalismo radical (Zaffaroni, 2001), têm em comum o fato de insurgirem contra a existência mesma do direito penal.

Recusam legitimidade ao Estado para exercer o poder punitivo, ressaltando principalmente a disparidade entre o discurso e a prática penais, bem como a circunstância de o direito penal criar mais problemas do que resolve, sendo criminógeno, arbitrariamente seletivo e causador de sofrimentos inúteis. (grifos nossos)

Paulo Queiroz (2008, p. 96), em nota de rodapé, esclarece que Hulsman e Scheerer são alguns dos poucos autores que ainda podem ser considerados plenamente abolicionistas, visto que Christie reviu sua posição inicial (à semelhança de Thomas Mathiesen) para afirmar-se minimalista e asseverou que (1998 apud QUEIROZ, 2008, p. 97) “criando sistemas que requeiram essa palavra; podendo-se extingui-lo criando os tipos opostos de sistemas”, faz-se referência ao significado de delito.

Arremata Paulo Queiroz (2008, p. 97):

Adota-se o teorema segundo o qual, se definem situações como reais, são reais em suas consequências. […] Por isso que nada haveria na natureza do fato, na sua formação intrínseca, que permita reconhecer se se trata ou não de um crime, exceto a competência formal do sistema para intervir em determinadas situações. O conceito de crime, observa Louk Hulsman, não é operacional, porque é a lei que cria o crime e, pois, o criminoso. Christie assinala que o delito não é uma coisa. É antes um conceito aplicado em certas situações sociais onde é possível cometê-lo e quando a uma ou a várias partes interessa que assim se defina. (grifos nossos)

Com efeito, é patente a percepção de que manter indivíduos em condições desumanas, completamente abandonados e desprovidos de qualquer cuidado à saúde ou higiene só demonstra a crise da pena de prisão, sobrelevando a importância da aplicação perene das alternativas penais nos casos em que se amoldem.

No ensejo, Zaffaroni (1993) trouxe à discussão a situação carcerária do Brasil, especificamente em relação à superpopulação, e o autor agradece pelo fato de que na Argentina a situação ainda não chegou a tal caos:

Hace poco, hablando de este tema, comentábamosRecentemente, falando sobre esse assunto, comentamos que o Brasil, donde las cifras están más o onde os números são mais ou menos contabilizados - tem cerca de 140 milhões de habitantes e cerca de cem mil presos em prisões já superlotadas - não tem orçamento para fazer mais prisões, graças a Deus. Então, o que acontece, eles têm 300.000 mandados de prisão que não são executados; os juízes continuam fabricando mandados de prisão, a polícia diz “bom, encontramos uma nova fonte de subsistência”; “Olha, senhor, nós temos um mandado de prisão, por isso, se não viermos procurá-lo, vamos cobrar-lhe muito mensalmente”. Esse homem paga e com isso o salário da polícia é completado, para que haja cem mil presos e trezentos mil soltos, salvo se o pegarem em flagrante delito, para o qual, apesar de tudo, teriam que colocá-lo como prisioneiro.(tradução nossa)

Ferrajoli (2006, p. 377-378), corroborando a necessidade de implementação das alternativas penais, afirma que:

Nas últimas décadas, o sistema de penas traçado na época das codificações entrou em profunda crise. Para esta crise têm contribuído múltiplos fatores: a crescente ineficácia das técnicas processuais, que em todos os países evoluídos tem provocado um aumento progressivo da prisão cautelar em relação ao encarceramento sofrido na expiação da pena […].

[…]

Um sintoma da crise das penas privativas de liberdade, é sem dúvida, o desenvolvimento das medidas alternativas e das sanções substitutivas, que representam, talvez, as principais inovações deste século em matéria de técnicas sancionadoras. Mas este desenvolvimento é também um sinal da resistência tenaz do paradigma carcerário. Medidas alternativas e sanções substitutivas não têm substituído, na realidade, a pena de prisão como penas ou sanções autônomas, mas tem-se somado a ela como seu eventual corretivo, acabando, assim, por dar lugar a espaços incontroláveis de discricionariedade judicial ou executiva.

Ad argumentandum tantum, uma das questões com maior relevância na atualidade para criar um juízo sóbrio sob o viés filosófico-penal é, destarte, a quesitação, sobre o embasamento de um pensamento reforçado fundamental da origem da pena, de um novel conglomerado de penas em alternância às que vigoram e, complementa Ferrajoli (2006, p. 378), “penas alternativas, tenha-se em conta – e não medidas alternativas – aptas a satisfazer, como penas principais, o duplo fim do direito penal dentro de uma perspectiva de racionalização e de minimização do sistema sancionador” (grifos nossos).

Declínio da pena privativa de liberdade: elevados índices de reincidência e alto custo em relação às alternativas penais

Com efeito, a reincidência no Brasil em relação aos apenados que cumprem pena privativa de liberdade está configurada em números alarmantes, o que sobreleva a importância de repensar a (in)eficiência de tal modalidade de sanção.

Ademais, para reforçar o anteriormente exposto, Bitencourt (2011, p. 168) traz à baila que “um dos dados frequentemente referidos como de efetiva demonstração do fracasso da prisão são os altos índices de reincidência, apesar da presunção de que durante a reclusão os internos são submetidos a tratamento reabilitador”. Nessa senda, para efeito de exemplificar os índices de reincidência em outros países do mundo, assevera Bitencourt (2011, p. 168):

As estatísticas de diferentes países são pouco animadoras, tal como refletem as seguintes: nos Estados Unidos as cifras de reincidência oscilam entre 40 e 80%. Glaser cita um índice de reincidência da década de 60 que vai de 60 a 70%, nos Estados Unidos. Na Espanha, o percentual médio de reincidência, entre 1957 e 1973, foi de 60,3%. Na Costa Rica, mais recentemente, foi encontrado o percentual de 48% de reincidência.

Geder Gomes preceitua, em sua obra A substituição da prisão – alternativas penais: legitimidade e adequação (2008, p. 221), que:

A prisão, no entanto, longe de se revelar capaz de coibir o crime, expõe o antagonismo entre seus propósitos e os resultados alcançados, através de altos índices de reincidência criminal, maléficos efeitos sociológicos, psicológicos e comportamentais causados aos infratores, além de um alto custo ético, moral e financeiro para a sociedade e o Estado.

Com efeito, impende afirmar que os países latino-americanos não dispõem de variáveis de estatística com confiabilidade, tendo como consequência direta um óbice para a concretização de uma política criminal com robustez. Ademais, Bitencourt (2011, p. 168) corroborando o exposto, além de reafirmar a crise do sistema penitenciário, aduz que:

Apesar da deficiência dos dados estatísticos, é inquestionável que a delinquência não diminui em toda a América Latina e que o sistema penitenciário tradicional não consegue reabilitar o delinquente; ao contrário, constitui uma realidade violenta e opressiva e serve apenas para reforçar os valores negativos do condenado.

Ademais, gasta-se em média, na Bahia, R$ 2.500,00 com cada preso, a depender do tipo de administração do estabelecimento penal (direta ou no modelo de cogestão, respectivamente R$ 2.200,00 e R$ 2.800,00).

Como se observa dos valores apresentados, não se justifica o tratamento sub-humano recebido pelos apenados nos estabelecimentos penais, com celas insalubres, sem qualquer tipo de assistência médica, social ou mesmo religiosa, capituladas na Lei de Execução Penal (7.210/1984), o que demonstra a ineficiência e ineficácia dos moldes atuais.

Sabe-se que os custos são repartidos com alimentação, saúde, vigilância, dentre outros gastos diretos e indiretos. E mesmo com esse custo tão alto por cada apenado, não é prestado um serviço de qualidade, motivo pelo qual constantemente vêm acontecendo diversas rebeliões em estabelecimentos penais e carceragens de delegacias de polícia que ainda mantêm pessoas custodiadas em todo o Estado.

Referências

BARATTA, A. Criminologia crítica e crítica do direito penal: introdução à sociologia do direito penal. Tradução: Juarez Cirino dos Santos. 6. ed. 1. reimp. Rio de Janeiro: Revan, 2013.

BITENCOURT, C. R. Falência da pena de prisão: causas e alternativas. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2011.

BRASIL. Lei nº 7.209, de 11 de julho de 1984. Altera os dispositivos do Decreto-lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940 – Código Penal, e dá outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 13 jul. 1984a. Seção 1, p. 10217. Disponível em: <https://goo.gl/4d91vn>. Acesso em: 19 jun. 2018.

BRASIL. Lei nº 7.210, de 11 de julho de 1984. Institui a Lei de Execução Penal. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 13 jul. 1984b. Seção 1, p. 10227. Disponível em: <https://goo.gl/YMYhPT>. Acesso em: 19 jun. 2018.

BRASIL. Lei nº 9.099, de 26 de setembro de 1995. Dispõe sobre os Juizados Especiais Cíveis e Criminais e dá outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 27 set. 1995. Seção 1, p. 15033. Disponível em: <https://goo.gl/jr3JzA>. Acesso em: 19 jun. 2018.

CENTRAL DE APOIO E ACOMPANHAMENTO ÀS PENAS E MEDIDAS ALTERNATIVAS. Relatório. Salvador, mar. 2014.

FERRAJOLI, L. Direito e razão: teoria do garantismo penal. Tradução: Ana Paula Zomer Sica, Fauzi Hassan Choukr, Juarez Tavares e Luiz Flávio Gomes. 2. ed. rev. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006.

FOUCAULT, M. Vigiar e punir: nascimento da prisão. Tradução: Raquel Ramalhete. 20. ed. Petrópolis: Vozes, 1999.

GOMES, G. L. R. A substituição da prisão – alternativas penais: legitimidade e adequação. Salvador: Juspodivm, 2008.

QUEIROZ, P. Direito penal: parte geral. 4. ed. rev. e ampl. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008.

INSTITUTO LATINO-AMERICANO DA ONU PARA A PREVENÇÃO DO DELITO E TRATAMENTO DO DELINQUENTE. Levantamento nacional sobre execução de penas alternativas: relatório final de pesquisa. [S.l]: Ilanud-Brasil, 2006. Disponível em: <https://goo.gl/yUwqxQ>. Acesso em: 19 jun. 2018.

SCOLESE, E. Presos filmam decapitados em penitenciária no Maranhão; veja vídeo. Folha de São Paulo. 7 jan. 2014. Cotidiano. Disponível em: <https://goo.gl/ivNdph>. Acesso em: 19 jun. 2018.

ZAFFARONI, E. R. La experiencia del penitenciarismo contemporâneo. Carlos Parma, 1993. Disponível em: <https://goo.gl/4vc6kM>. Acesso em: 20 jun. 2018.

ZAFFARONI, E. R. Em busca das penas perdidas: a perda da legitimidade do sistema penal. Rio de Janeiro: Revan, 2001.

Nota

[1] Louk Husmann (1923-2009) foi um prestigioso criminologista holandês por desenvolver a teoria do abolicionismo penal que se refere à crítica ao encarceramento, tendo em vista os poucos resultados desse processo na ressocialização dos atingidos, propondo novas formas de administrar os conflitos sociais hoje criminalizados.

Comitês Interinstitucionais de Segurança Pública: análise da cooperação entre instituições

Gilber Santos de Oliveira
Sônia Cristina Lima Chaves

Apresentação

Este capítulo descreve o Projeto Comitê Interinstitucional de Segurança Pública no município de Serrinha (CISP/Sisal) e analisa a contribuição dessa intervenção para a articulação e integração das instituições e das ações coletivas voltadas para a segurança pública e defesa social nessa região entre os anos de 2014 e 2017, a partir de um estudo de caso. Para isso, a apropriação no marco teórico de Pierre Bourdieu sobre o Estado e o campo burocrático foi fundamental. Caracterizou-se a análise dos crimes violentos letais intencionais (CVLI), a Ronda Maria da Penha e palestra para agressores (violência doméstica), articulação com a Central de Acompanhamento de Penas Alternativas (Ceapa), o fomento ao Conselho Comunitário de Segurança Pública (Conseg), o monitoramento de vias públicas com câmeras e as reuniões nos bairros. A ação mais mobilizadora do coletivo foi o videomonitoramento das vias públicas, seguido pelo acompanhamento dos CVLI. A polícia militar (PM) foi a instituição que mais acumulou reconhecimento nesse período. A não participação da polícia civil constrangeu algumas das ações coletivas propostas, bem como a baixa participação das universidades. Observou-se que a cooperação dos indivíduos para a ação coletiva no CISP decorre da relação entre as posições sociais dos agentes nesse campo burocrático. Esse espaço é caracterizado pela falta apoio das cúpulas das instituições públicas às unidades locais e pela noção de pertencimento à comunidade local, com forte influência sobre suas tomadas de posição.

Introdução

Das 50 cidades mais violentas do mundo em 2016, 21 são brasileiras. (BRASIL…, 2016) Nesse sentido, segurança pública, violência e criminalidade são assuntos que interessam a vários ramos do conhecimento e da burocracia pública, não se circunscrevendo exclusivamente à polícia.

No caso do Brasil, os fluxos migratórios campo-cidade geram inchaço das principais metrópoles, sobretudo com as moradias precárias, o que tem contribuído para diminuir os laços sociais, a coesão social. A expansão do narcotráfico num contexto social totalmente precário, aliada aos efeitos nefastos da própria criminalização de algumas condutas, permitindo reprodução de criminalidade por meio da precariedade do sistema prisional, agrava ainda mais a situação.

Segurança pública é um processo articulado, caracterizando-se pelo envolvimento de interdependência institucional e social, enquanto a política de segurança pública pode ser definida como a forma de instituir mecanismos e estratégias de controle social e enfrentamento da violência e da criminalidade, racionalizando as ferramentas da punição. (ADORNO, 1996)

Existem no Brasil, segundo Souza Neto (2007), duas propostas de segurança pública que rivalizam desde a reabertura democrática e até o presente, passando pela Assembleia Nacional Constituinte: uma centrada na ideia de combate; outra, na de prestação de serviço público. (SOUZA NETO, 2007 Após salientar que a primeira está baseada na ideia de missão institucional das polícias em termos bélicos, tendo como papel combater os criminosos, os “inimigos internos”, numa verdadeira “estratégia de guerra”, por outro lado, outras perspectiva aponta a segurança pública como prestação de serviço público por parte do Estado, onde o cidadão é o destinatário desses direitos, pois a polícia democrática não discrimina, não faz distinções arbitrárias: trata os barracos nas favelas como ‘domicílios invioláveis’; respeita os direitos individuais, independentemente de classe, etnia e orientação sexual; não só se atém aos limites inerentes ao Estado democrático de direito, como entende que seu principal papel é promovê-lo. (SOUZA NETO, 2007) A concepção democrática estimularia a participação popular na gestão da segurança pública, valorizaria arranjos participativos e incrementaria a transparência das instituições policiais. O combate militar é substituído pela prevenção, pela integração com políticas sociais, por medidas administrativas de redução dos riscos e pela ênfase na investigação criminal. A decisão de usar a força passa a considerar não apenas os objetivos específicos a serem alcançados pelas ações policiais, mas também, e fundamentalmente, a segurança e o bem-estar da população envolvida.

A segurança é um dos direitos mais caros ao cidadão brasileiro, tendo status de cláusula pétrea ao estar prevista no rol dos direitos fundamentais, como proclamam o art. 5º, caput, e 6º, caput, combinado com o art. 60, § 4º, inciso IV, da Constituição Federal. O art. 144 da Magna Carta (BRASIL, 1988) preconiza: “a segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio”, arrolando em seguida os organismos policiais federais e estaduais encarregados de garantir tal direito. O mesmo dispositivo prevê no seu § 8º que “os municípios poderão constituir guardas municipais, destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações” (BRASIL, 1988), conforme previsão legal.

O Texto Maior reestruturou, de outra banda, o Ministério Público (MP) como “instituição permanente, essencial à função jurisdicional, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis”. (BRASIL, 1988, art. 127, caput)

Além disso, desde os anos 2000 o governo federal reconheceu o incremento da violência em todo o país e elaborou o Plano Nacional de Segurança Pública (BRASIL, 2000), estruturado em vários princípios, destacando-se, para o objeto deste estudo, a interdisciplinaridade, o pluralismo organizacional e gerencial e a participação comunitária. Verifica-se, portanto, que o Estado tem reconhecido que a violência não é um problema exclusivamente policial, que as diversas esferas governamentais devem colaborar na formulação e execução das políticas de segurança pública e que essas práticas demandam a oitiva das comunidades destinatárias das ações.

Em Minas Gerais foi criado, em 2002, o programa Fica Vivo, que surgiu a partir de uma iniciativa do Centro de Estudos em Criminalidade e Segurança Pública da Universidade Federal de Minas Gerais (Crisp/UFMG) e é coordenado pela Secretaria de Defesa Social do Estado de Minas Gerais, estando presente em 26 comunidades violentas de todo o estado. (SILVEIRA, 2008) Diferentemente do Pacto pela Vida, o similar mineiro tem uma participação decisiva da universidade na sua concepção e acompanhamento, bem assim da sociedade civil, por meio do Fórum da Comunidade, instância local de consulta, deliberação e acompanhamento das ações do programa.

Silveira (2008).avaliou o Fica Vivo em Belo Horizonte na comunidade Morro das Pedras, e constatou redução dos homicídios no Aglomerado do Morro das Pedras ao longo do período estudado, redução esta que pode ser atribuída aos efeitos específicos do programa.

O estado da Bahia, valendo-se de experiência similar em Pernambuco, criou, por meio da Lei nº 12.357, de 26 de setembro de 2011 (BAHIA, 2011a), o Programa de Governo Pacto pela Vida (PPV), com participação direta do governador e de várias secretarias de estado,[1] com o objetivo principal de reduzir os índices de violência com ênfase na diminuição dos crimes violentos letais intencionais (CVLI) e dos crimes violentos contra o patrimônio (CVP). O programa criou cinco câmaras setoriais: 1) Segurança Pública; 2) Prevenção Social; 3) Enfrentamento ao Crack; 4) Administração Prisional; e 5) Câmara Setorial de Articulação dos Poderes. Contudo, chamou atenção que esse projeto não contempla atores da sociedade civil nem participação da academia.

Em análise do PPV nos anos de 2011 a 2014, embora elogie a edição da Lei no 12.357/2011, que colocaria a “questão da segurança como um aspecto central da agenda do desenvolvimento e dos direitos humanos para democracia, e, ao mesmo tempo, a importância da redução da criminalidade na agenda das políticas públicas”, Freitas (2015) pontua faltarem no texto os conceitos de segurança pública, paz social, prevenção social e ordem pública, embora tais expressões sejam utilizadas diversas vezes no documento. Em seguida, critica contundentemente o plano, asseverando que ele segue padrões policialescos e punitivistas e não articula medidas de curto, médio e longo prazo na produção da segurança objetiva das pessoas, em especial dos grupos mais vulneráveis, sem ações de intergencialidade e intersetorialidade, preconizadas nos modelos integrados de segurança urbana de que se tem notícia no mundo”. (FREITAS, 2015).

Apesar da governança anunciada em propaganda e prevista na própria lei criadora do PPV, Freitas (2015) não identifica na proposta uma efetiva pactuação institucional e política, sobretudo acerca temas atinentes à defesa da vida, visto que espaços de governança para o encontro entre os atores institucionais estratégicos, não se verificou no PLANESP ou nos relatos oficiais analisados quais seriam as pactuações objetivas em termos de construção de instrumentos, discursos e práticas que rechacem a violência institucional, em especial a violência praticada pelo próprio Estado. Finaliza que o destaque continua sendo para ações de ampliação do efetivo policial e aquisição de equipamentos, persistindo a desarticulação das ações de prevenção social e de fortalecimento das comunidades.

Nesse sentido, o Ministério Público do Estado da Bahia fomentou a criação do Comitê Interinstitucional de Segurança Pública do Estado da Bahia(Cisp/Bahia)[2] por meio do Ato do Procurador-Geral de Justiça (PGJ) nº 346/2010. A finalidade do comitê é promover articulação, harmonização, mediação de relações e integração das ações voltadas para segurança pública e defesa social. As possíveis vantagens dessa forma da posição constitucional do MP é possibilitar a sua participação na coordenação de diversos órgãos integrantes dos sistemas de Defesa Social, Justiça Criminal e pastas atinentes a direitos sociais básicos, bem como universidades e instituições da sociedade civil. Esse colegiado visa permitir a discussão de problemas concretos com os atores envolvidos, o que poderá produzir maior resolutividade das ações dos diversos órgãos.

Diante da experiência da capital do estado, o MP ampliou o projeto, prevendo a criação dos Cisp regionais, sendo o de Senhor do Bonfim e Piemonte Norte do Itapicuru o primeiro a ser instalado no interior baiano. O Quadro 1 sistematiza as ações acompanhadas nos Cisp da Bahia em 2016-2017. Essa formalização deu maior institucionalidade a iniciativas que já ocorriam em algumas promotorias regionais, como o Fórum de Gestão em Segurança Pública de Irecê (FGISP), colegiado informal, que funcionava nos mesmos moldes do já existente Cisp/Bahia desde 2010. Em março de 2014 foi fomentada a criação do Cisp/Sisal. Esse colegiado congrega 34 instituições públicas e privadas.

Quadro 1 – Cisp implantados até 2016 segundo reuniões periódicas, CVLI, atuação na violência doméstica, Ceapa, apoio aos Conseg, vigilância por câmeras e reuniões com comunidade, 2016

Comitês Regionais

Reuniões periódicas

CVLI

Violência doméstica

Ceapa

Conseg

Vigilância por câmeras

Reuniões com comunidade

Senhor do Bonfim

Sim, até 2013

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Valença

Não

Não

Não

Não

Não

Não

Não

Irecê

Sim

Sim

Sim

Sim, 2011/ 2012

Sim

Sim

Sim

Paulo Afonso

Sim, bimestrais

Não

Sim

Sim

Sim

Sim

Não

Santo Antônio Jesus

Sim

Sim (anual)

Sim

Sim

Sim

Sim

Não

Serrinha

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Euclides Da Cunha

Sim, bimestral

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Não

Simões Filho

Sim, bimestral

Não

Sim

Não

Sim

Sim

Não

Jacobina

Sim

Não

Sim

Não

Sim

Sim

Sim

Vitória da Conquista

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Não

Não

Luís Eduardo Magalhães

Sim

Sim

Sim

Não

Sim

Sim

Não

Brumado

Sim

Não

Não

Sim

Sim

Sim

Não

Itabuna

Sim

Não

Não

Não

Não

Sim

Sim

Alagoinhas

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Não

Barreiras

Não

Não

Sim

Sim

Sim

Sim

Não

Camaçari

Sim

Sim

Sim

Não

Não

Não

Sim

Seabra

Sim

Não

Sim

Não

Sim

Sim

Não

Itapetinga

Sim

Sim

Não

Não

Não

Não

Sim

Jequié

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Não

Não

Porto Seguro

Sim (GGI)

Sim

Não

Não

Não

Sim

Não

Ilhéus

Sim

Sim

Sim

Não

Sim

Sim

Não

Teixeira de Freitas

Sim

Não

Não

Sim

Sim

Sim

Não

Juazeiro

Não

Não

Não

Sim

Não

Sim

Não

Guanambi

Sim

Sim

Sim

Não

Não

Não

Não

Itaberaba

Sim

Não

Não

Não

Sim

Não

Não

Fonte: Elaboração própria.

O Cisp/Sisal, com sede em Serrinha/BA, desenvolve atualmente várias iniciativas, como implantação de videomonitoramento nas vias públicas da cidade; criação de disque-denúncia local; implantação da Ronda Maria da Penha e palestras voltadas para o público masculino; análise mensal de estatísticas de CVLI e violência doméstica, com criação de câmaras temáticas; regulamentação dos ciclomotores de baixa cilindrada; implantação do conselho e fundo municipal antidrogas; e reuniões mensais nas comunidades, com prioridade aos bairros com maiores índices de criminalidade, entre outras iniciativas. Essas ações têm sido implementadas com a participação articulada da maioria das instituições parceiras e da própria sociedade civil. Contudo, a análise dessas ações, da percepção dos atores envolvidos sobre elas e a diminuição dos índices de criminalidade ainda não ocorreram.

Diante da problemática, este capítulo, fundamentalmente, descreve as intervenções desenvolvidas e busca fundamentar sua análise a partir do referencial teórico do campo burocrático de Pierre Bourdieu para compreender os fatores que colaboram ou constrangem os indivíduos para a ação coletiva no âmbito do Cisp/Sisal. Ação coletiva se refere a uma ação conjunta realizada por indivíduos, com o objetivo de obter e repartir alguns ganhos através da coordenação ou da cooperação. (COSTA, 2005) Logo, cooperação na perspectiva da ação coletiva é tomada aqui como a capacidade de os participantes de uma ação fazerem um acordo para uma estratégia conjunta com o intuito de obter benefícios coletivos. (COSTA, 2005)

Para isso, foi realizado um estudo de caso, privilegiando a abordagem qualitativa, em que o locus primordial foi o Cisp/Sisal, de Serrinha, que tem desenvolvido maior número de ações – mas iniciativas similares dos comitês de Alagoinhas, Santo Antônio de Jesus, Irecê e Euclides da Cunha ocorrem. As demais cidades citadas desenvolvem cinco das seis iniciativas em curso em Serrinha. Os demais municípios com Cisp instalados possuem número menor de ações e não fizeram parte do estudo (Quadro 1).

Foram entrevistadas sete integrantes do Cisp/Sisal das seguintes instituições: Ministério Público, Conselho Comunitário de Segurança Pública do Sul de Serrinha (Conseg/Sul), Superintendência Municipal de Trânsito e Transporte (SMTT), Central de Acompanhamento de Penas Alternativas (Ceapa), PM, Departamento de Polícia Técnica (DPT) e Secretaria Municipal de Administração.

Caracterização das ações do CISP

A análise de todos os CVLI ocorridos no mês anterior é sempre discutida no comitê, quando perfil da vítima, agressor e motivos, dentre outras circunstâncias, são apresentados para buscar entender o fenômeno, traçar estratégias de enfrentamento. Aqui, se compreende CVLI como (PARAÍBA, 2013, p. 24):

A sigla CVLI foi criada em 2006 pela Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp), vinculada ao Ministério da Justiça (MJ), com a finalidade de agregar os crimes de maior relevância social, pois além do homicídio doloso outros crimes também devem ser contabilizados nas estatísticas referentes a mortes. Portanto, fazem parte dos Crimes Violentos Letais Intencionais o homicídio doloso e demais crimes violentos e dolosos que resultem em morte, tais como o roubo seguido de morte (latrocínio), estupro seguido de morte, lesão corporal dolosa seguida de morte, entre outros. Ainda são contados os cadáveres encontrados, ossadas e confrontos policiais.

A Ronda Maria da Penha consiste em ação articulada entre MP, PM e Centro de Referência da Mulher; são selecionados os casos mais graves, sobretudo as vítimas que já são beneficiadas com medidas protetivas de urgência. Busca-se, por meio de contatos dos policiais e equipe multiprofissional com vítimas e agressores, inibir reiteração de violência. As palestras voltadas para o público masculino visam promover reflexão entre homens autores de violência doméstica sobre os efeitos negativos de tais comportamentos, buscando fornecer-lhes instrumentos para enfrentarem as possíveis causas.

A Ceapa é um órgão do governo do estado, vinculado à Secretaria de Assuntos Prisionais e Ressocialização, encarregado de fiscalizar as condições do cumprimento de medidas penais em meio aberto – regime aberto, prestação de serviços à comunidade, prestação pecuniária, entre outras. Mas seu papel vai além, na medida em que busca empoderar o cumpridor das medidas, encaminhando-o para tratamentos médicos, psicológicos e assistenciais, treinamento profissional e educação para jovens e adultos, dentre outras iniciativas. O Cisp busca articular os municípios com o governo do estado, inclusive no fomento a convênios no sentido da expansão dos serviços, hoje concentrado em Salvador e poucas cidades do interior.

Os Conseg são instituições privadas de interesse público voltadas para o estabelecimento de canal direto da sociedade civil com os poderes públicos quanto a temas relacionados à violência. Seu funcionamento contribui para a concretização do novo conceito de segurança pública com cidadania, pois permite a participação de seus membros nas discussões sobre criminalidade e violência nos municípios.

Os projetos de videomonitoramento de vias públicas auxiliam a polícia e outros órgãos municipais no combate a crimes e situações de desordem, bem assim, posteriormente, podem servir como prova em investigações.

As reuniões nas comunidades levam os integrantes do Cisp, também uma vez por mês, para os bairros e localidades com altos índices de violência e vulnerabilidade social. Os representantes das instituições são apresentados e é explicado o papel de cada entidade, sempre enfatizando que elas estão a serviço do cidadão, como um direito. Em seguida, são ouvidos os relatos dos moradores locais, com a manifestação do órgão relacionado ao fato ou notícia do respectivo encaminhamento em caso de ausência do representante. Na reunião seguinte do Cisp, são feitos relatos das reuniões nas comunidades e encaminhamentos, passando-se a monitorar os casos que reclamem maior atenção.

Como a síntese anterior revela, o Cisp/Sisal desenvolve todas as seis ações citadas, razão pela qual foi selecionado como estudo de caso. Santo Antônio de Jesus, Alagoinhas, Euclides da Cunha e Irecê conduzem cinco das ações mencionadas, e os demais Cisp desenvolvem uma quantidade menor das referidas iniciativas.

A teoria da ação social de Pierre Bourdieu

Buscou-se uma aproximação com os conceitos de capital e seus acúmulos pelos agentes, e a noção de campo, oriundos da obra de Pierre Bourdieu, partindo do pressuposto de que a cooperação dos indivíduos para uma determinada ação coletiva decorre da relação entre as posições sociais (conceito relacional), as disposições (ou o habitus) e as tomadas de posição, as “escolhas” que os agentes sociais fazem nos domínios mais diferentes da prática. (BOURDIEU, 2016)

Os estudos de Bourdieu sobre a burocracia do Estado fornecem contribuições teóricas a respeito de diversos problemas enfrentados na concretização de direitos constitucionais, por meio das políticas públicas, rompendo com abordagens “consensuais” sobre o Poder Público. O sociólogo francês sustenta que tentar pensar o Estado é expor-se a assumir um pensamento de Estado, a aplicar ao Estado categorias de pensamento produzidas e garantidas pelo próprio Estado e, portanto, a não compreender a verdade fundamental do Estado. (BOURDIEU, 2016) Este autor fala sobre a “dúvida radical”, destacando que é no domínio da “produção simbólica” que particularmente se faz sentir a influência do Estado, na medida em que a administração pública e seus representantes são grandes produtores de “problemas sociais”, que a ciência social frequentemente apenas ratifica, exemplificando com a produção de pesquisas similares sobre os mesmos temas em vários países. (BOURDIEU, 2016)

Trabalhando com o tema “concentração de capital”, Bourdieu relembra a fórmula de Max Weber, segundo a qual “o Estado é uma comunidade humana que reivindica, com sucesso, o monopólio do uso legítimo da violência física em um determinado território”, para em seguida acrescentar que “O Estado é um X (a ser determinado) que reivindica com sucesso o monopólio do uso legítimo da violência física e simbólica em um determinado território e sobre o conjunto da população correspondente” (BOURDIEU, 2016, p. 97), sustentando que o Estado estaria encarnado na objetividade (estruturas e mecanismos) e na subjetividade (estruturas mentais, esquemas de percepção e pensamentos) em que estão imersos os indivíduos. A sequência de atos, processos, que resultam em uma instituição (produção de cultura; artificial) apresenta-se com toda a aparência do natural. Como forma de minimizar essa avassaladora força (visível e invisível), o autor aposta na reconstrução da gênese dos problemas sociais, entendendo tal processo como poderoso instrumento de ruptura, visto que permite enxergar o ressurgimento de conflitos e confrontos dos primeiros momentos, reatualizando a possibilidade de que houvesse sido de outro modo (reelaborações, ressignificações etc.).

O Estado seria o resultado de um processo de concentração de diferentes tipos de capital, como força física, econômico, cultural, informacional, simbólico etc., sendo ele ainda detentor de uma espécie de metacapital, com poder sobre os outros capitais e seus detentores: um capital específico, propriamente estatal.

O estudioso francês trabalha a concepção de Estado como campo de poder: o espaço de jogo no interior do qual os donos dos diversos tipos de capital competem pelo poder do Estado.

Uma das grandes contribuições do pensamento bordieuniano, o “capital simbólico” é conceituado como uma propriedade qualquer (de qualquer tipo de capital), percebida pelos agentes sociais cujas categorias de percepção e apreciação são tais que eles podem entendê-las e reconhecê-las, atribuindo-lhes um valor (por exemplo, honra nas sociedades mediterrâneas, reputação). Defende que o Estado seria o lugar por excelência da concentração e do exercício de poder simbólico e a concentração do capital jurídico constituiria a forma objetiva e codificada deste, como o que ocorreu com a concentração das jurisdições estatais, pois antes da criação do Estado-Nação havia várias justiças feudais, locais e eclesiásticas.

O reconhecimento da legitimidade do Estado não seria, como acreditava Max Weber (e também Rousseau, no seu contrato social, e outros “teóricos do consenso”), um ato livre da consciência esclarecida, mas se enraíza no acordo imediato das estruturas incorporadas, tornadas inconscientes, como as que organizam os ritmos temporais (divisão em horas, tempo escolar etc.) e as estruturas objetivas. Esse acordo explicaria a facilidade, espantosa, com que os dominantes impõem sua dominação. Bourdieu defende que o governo se apoiaria na opinião, considerando problemático que a ordem estabelecida não seja um problema: fora das situações de crise, a questão da legitimidade dos governos nunca vem à tona. Sustenta Pierre Bourdieu que o Estado não tem que dar ordens ou exercer coerção para produzir um mundo social ordenado, já que as estruturas cognitivas incorporadas nos agentes garantem a crença (submissão dóxica) na ordem estabelecida, garantindo sua manutenção.

Discorrendo sobre a “monopolização do monopólio”, o autor defende que a construção do monopólio estatal da violência física e simbólica é uma construção inseparável do campo de lutas pelo monopólio das vantagens vinculadas a ele (competição das elites, detentoras dos diversos capitais). O Estado buscaria o “monopólio do universal” por meio da imposição de estruturas cognitivas, reconhecidas como válidas e de aceitação geral. Cita que Karl Marx descreve os burocratas como “usurpadores do universal”, contrariando a autodescrição dos burocratas, como servidores neutros e desinteressados. (Bourdieu, 2016)

A visão sociológica não pode, assim, ignorar a distância entre a norma oficial e a realidade da prática administrativa, com todas as lacunas em relação à obrigação de desinteresse: utilização privada do serviço público (corrupção, desvio de bens, tráfico de influência), “jeitinhos”, tolerâncias administrativas, delongas, tráfico de cargos etc. Outrossim, a teoria social não pode descurar para os efeitos do interesse pelo desinteresse e todas as formas de “hipocrisia piedosa” que a lógica paradoxal do campo burocrático pode estimular.

Essa visão crítica do Estado, especialmente sobre o funcionamento da burocracia, certamente contribui na análise de arranjos interinstitucionais como o Cisp, como uma produção típica de atos do Estado, bem assim colabora na compreensão dos constrangimentos e vantagens da atuação individual e coletiva, na articulação e integração dos atores.

Bourdieu (2016) trabalha as categorias de espaço social, campo de poder e posição social de forma relacional, a “sociologia reflexiva”. Para esse autor, o mundo social requer compreendê-lo como um espaço social relacional, onde toda a “realidade” reside na exterioridade mútua dos elementos que a compõe para os agentes que nela se situam em posições sociais distintas e relativas em um espaço de relações que, ainda que invisível e sempre difícil de expressar empiricamente, é a realidade mais concreta e o princípio verdadeiro dos comportamentos dos indivíduos e dos grupos.

Portanto, o conceito de espaço social global se refere a um campo, que é, por um lado um campo de forças, cuja necessidade é imposta aos agentes que nele se encontram envolvidos, e por outro, como um campo de lutas, no interior do qual os agentes se enfrentam, com meios e fins diferenciados conforme sua posição na estrutura do campo de forças, contribuindo assim para a conservação ou a transformação de sua estrutura. Pierre Bourdieu aponta que o trabalho simbólico de constituição ou de consagração por meio de nomes, homenagens, adesões e manifestações públicas poderá ser mais bem-sucedido quanto mais os agentes sociais nele envolvidos se aproximem e cujas disposições e interesses associados a essas posições os façam se reconhecer mutuamente e em um mesmo projeto (político ou de outra natureza). (BOURDIEU, 2016).

A articulação entre as instituições

Todos os entrevistados são servidores públicos, com formação superior. Apenas um deles não tem participação comunitária. Observou-se também que a participação político-partidária dos membros esteve muito próxima do grupo político do prefeito municipal, à exceção dos agentes proibidos por lei (membros do MP e da PM) e da representante da Ceapa. Os entrevistados têm formação católica e nível educacional superior ao dos pais; encontram-se na faixa etária compreendida entre 30 e 42 anos, menos o representante da comunidade, que tem 60 anos; quase todos os entrevistados moram em Serrinha (um mora em Conceição do Coité, a apenas 36 km). Os agentes estão situados em posições sociais próximas no campo burocrático (no sentido de Bourdieu) da defesa social, o que pode ter favorecido comunhão de propósitos no âmbito do Cisp/Sisal. A percepção dos agentes do Cisp/Sisal sobre sua atuação, especialmente sobre benefícios do comitê à instituição a que pertencem e ao cidadão, os incentivos e constrangimentos à articulação e integração das ações do coletivo, bem assim as facilidades e dificuldades no trabalho em relação à violência, estão sistematizados no Quadro 2.

Quadro 2 - Percepção dos agentes sobre a atuação do Cisp/Sisal segundo benefícios institucionais e pessoais, incentivos e constrangimentos, 2017

Entidade

Benefícios institucionais

Benefícios pessoais

Incentivos

Constrangimentos

MP

a) Redução de CVLI;

b) melhora na comunicação;

c) interinstitucional;

d) maior eficiência da polícia;

e) divulgação dos órgãos.

a) Mesmos ganhos institucionais;

b) diminuição da poluição sonora.

a) Contato direto dos órgãos facilita resolver os problemas, contribuindo para a articulação e integração;

b) conhecimento das potencialidades e dificuldades dos outros órgãos.

a) Falta de compromisso da polícia civil;

b) falta de compromisso da nova gestão municipal.

Conseg

a) Reativação do Conseg;

b) divulgação em áreas de maior risco;

c) melhora no relacionamento com a comunidade;

d) maior acesso aos presidentes de associações;

e) maior representatividade do Conseg.

a) Melhora das condições de violência nos bairros e comunidades;

b) visita periódica da PM nas escolas;

c) pronto-atendimento quando há chamada por telefone.

a) Disposição dos parceiros em ouvir os problemas de cada um;

b) união das ideias na busca de consensos.

Falta de “pessoas de referência” da atual gestão da prefeitura municipal.

Superintendência de Trânsito

a) Caráter intersetorial dos participantes;

b) alto nível dos participantes, com acúmulo de conhecimento em diversas áreas;

c) diversidades de visões sobre o mesmo tema;

d) projetos de trânsito foram baseados em discussões do Cisp;

e) conscientização de que várias ações de trânsito são preventivas de violências;

f) articulação da SMTT com o Conselho Tutelar e a PM na questão dos ciclomotores conduzidos por adolescentes.

Mesmos ganhos institucionais.

a) “O interesse […] em mudar a realidade da violência”;

b) responsabilidade dos funcionários públicos.

a) Ausência da universidade nas discussões;

b) falta de compromisso de alguns órgãos parceiros;

c) falta de apoio dos meios de comunicação locais;

d) ausência da comunidade nas discussões;

e) falta de recursos financeiros e operacionais para as diversas ações e companhas que foram desencadeadas no Cisp.

Ceapa

a) Abertura de espaço para órgão “estranho” à segurança pública;

b) divulgação da Ceapa;

c) articulação com Conseg: prestações pecuniárias para o videomonitoramento.

a) Mesmos ganhos institucionais;

b) diálogo interinstitucional;

c) maior sensibilização do policiamento ostensivo;

d) Ronda Maria da Penha;

e) videomonitoramento;

f) maior sensação de segurança dos pedestres e toda a cidade.

a) Meios eletrônicos de comunicação;

b) boa organização dos encontros, com lavratura de atas e encaminhamento por e-mail.

a) Falta de conhecimento da sociedade sobre as penas alternativas;

b) demanda punitiva da sociedade;

c) tentativa de alguns representantes de fazerem prevalecer seus pontos de vistas morais sobre discussões que deveriam ser técnicas.

PM

a) Divulgação da PM como parte da “corrente do bem” da sociedade;

b) interação com a comunidade, a sociedade, o MP e o Poder Judiciário;

c) expansão das ações da PM;

d) obtenção de informações das aspirações dos cidadãos para o planejamento.

a) Contato direto com policial militar que trabalha na comunidade;

b) videomonitoramento e outras ações liberaram policiais do centro para regiões periféricas;

c) melhora do atendimento ao cidadão.

a) Igual peso de cada instituição no comitê;

b) noção de pertencimento das instituições ao coletivo, com fortalecimento de laços;

c) contato com demais órgãos e comunidade.

a) Falta de alinhamento dos propósitos, em alguns casos;

b) dinamicidade dos fenômenos das violências;

c) desigualdades sociais como fator importante na produção de criminalidade.

DPT

a) Interlocução MP, PM, polícia civil e sociedade;

b) escuta do cidadão;

c) melhora no direcionamento do trabalho.

Discussão e estudos sobre violência beneficiam todos os cidadãos.

Não respondeu.

Tradicional insulamento das instituições de defesa social e justiça criminal.

Secretaria de Administração

a) Melhora geral na segurança pública;

b) melhora na atuação do órgão de trânsito;

c) melhora na atuação da guarda municipal;

d) melhora na sensação de segurança do cidadão serrinhense.

Aprendizado em várias áreas.

a) A busca do objetivo comum de melhorias para o município;

b) construção de consensos;

c) visões intersetoriais podem colaborar para a melhoria de indicadores sociais.

a) Falta de participação de alguns integrantes nas reuniões;

b) falta de sistematização das ações do comitê, destacando que a universidade não se somou a tal esforço.

Fonte: Elaboração própria.

As entrevistas mostram convergência de percepções entre benefícios institucionais, coletivos e pessoais, na medida em que, na visão dos representantes, as ações desenvolvidas no âmbito do Cisp beneficiam, a um só tempo, as próprias instituições e o cidadão que delas fazem parte, o que pode ser explicado pelo fato de que tais profissionais residem em Serrinha ou cidade vizinha (o representante da PM vive em Conceição do Coité). A Promotoria de Justiça acrescentou às ações do Cisp já analisadas a redução da poluição sonora no seu bairro, após algumas reuniões do comitê.

Além dos benefícios operacionais para as instituições em que laboram, os agentes, de modo geral, consideram diversos ganhos institucionais e coletivos como benefícios pessoais. Ideais como promoção do bem comum, discussão das potencialidades e dificuldades dos outros para fins de ajuda mútua, interesse em mudar a realidade, responsabilidade (social) dos agentes públicos, tratamento igualitário a instituições historicamente díspares e com heranças autoritárias, noção de pertencimento das instituições ao coletivo – com fortalecimento de laços –, construção de consensos, entre outras falas, denotam que os entrevistados não veem o Cisp como um local de busca de ganhos meramente pessoais e institucionais, mas como verdadeiro fórum de discussão e ações com potencial de transformação social.

A ação coletiva pode ser guiada não apenas por cálculos de vantagens pessoais ou temor de sanções, mas como produto da atuação engajada de agentes implicados com a melhoria das condições de vida da população, justamente por se considerarem integrantes dessa comunidade.

A análise das ações e projetos desenvolvidos, como visto, deixa evidente que o Cisp/Sisal tem contribuído para articulação e integração das instituições que participam do colegiado. A representante do MP apontou a ajuda mútua entre os órgãos, contato direto entre os agentes, o aumento da confiança interinstitucional; como constrangimento, destacou a falta de adesão da polícia civil, segundo ela o maior óbice para a integração dos sistemas de defesa social e justiça criminal:

Então a comunicação, ficou mais fácil depois do Cisp. Eu sei com quem estou falando. Estou falando com o tenente X, o capitão Y, eles sabem com quem está falando. Agora, com essa mudança de juiz, de defensor público, de postura, de visão da área criminal, a gente tem entrado em contato com esses órgãos, para que a gente melhore, para que a gente possa dar um bom resultado daquela ação criminal.

Essa integração, esse contato mais constante, mais pessoal, aumenta a confiabilidade. E traz mais resultados que pode melhorar, expressamente no nosso Cisp daqui nós temos uma dificuldade com a polícia civil. Que aí é onde quebra um pouco essa corrente, que a gente precisa formar. (sobre as dificuldades) Não tem adesão nenhuma da polícia civil. A gente fez reunião, digamos na casa dele, na Disep, e a polícia civil não se fez presente. Isso é um elo da corrente que fragiliza as outras comunicações. Porque, tudo passa pelo Ministério Público, tudo passa pela polícia civil. (Entrevistado 1 – MP)

O Conseg exemplifica as articulações dos órgãos nas iniciativas relacionadas à violência doméstica e ao projeto do videomonitoramento. O integrante do órgão local de trânsito menciona campanhas educativas da entidade, inclusive palestras em escolas, que foram desencadeadas após discussões no Cisp, nas quais os demais integrantes apresentaram sugestões, que foram incorporadas nas ações. Falou das análises de CVLI por parte da PM, com a participação de todos; citou também o projeto do videomonitoramento e as reuniões mensais nas comunidades, quando lhe chamou atenção que os problemas de iluminação normalmente levantados contribuíam para o aumento de delitos, algo que lhe era desconhecido – produção de conhecimento intersetorial, efeito positivo não previsto quando da implantação do comitê. Finalizou enfatizando que o Cisp, na sua opinião, promoveu maior contato do órgão de trânsito com as polícias militar e civil. Já a representante da Ceapa considerou as ações pontuais (reuniões, câmeras temáticas e os diversos projetos citados) como exemplos de articulação. A PM considerou a reativação e implantação dos Conseg e o videomonitoramento como ações promotoras de articulação e integração, ressaltando que a harmonização da atuação das diversas instituições é algo muito difícil, mas isso foi minorado com o Cisp:

Alguns conselhos comunitários, […] o Cisp deu um calor, um oxigênio aos conselhos comunitários de Serrinha. Ideias foram gestadas no Cisp, com a junção de todas as entidades a gente percebe que elas avançaram. Um carro-chefe que foi nosso sistema de monitoramento que foi avançando, à medida que outras formas outras pessoas trouxeram sua contribuição, essas coisas passaram a virar realidade. […] Lidar com pessoas, lidar com órgãos, lidar com atividades diferentes não é algo simples. E a gente percebeu que nessas reuniões mensais esses laços ficaram mais estreitos, pessoas gerentes desses órgãos a gente passou a ter um relacionamento mais próximos e isso traz uma celeridade maior nas nossas atividades. (Entrevistado 5 – PM)

O coordenador do DPT utilizou as peculiaridades de sua instituição para concluir que o Cisp promove articulação e integração, lamentando a ausência de algumas instituições às reuniões:

A gente faz visitas nos bairros, a gente ouve os problemas de cada local, eu acho isso superimportante, pra mim foi uma coisa inédita. Acho que não teria uma fórmula de eu conseguir ouvir a população. O DPT é muito um trabalho de bastidor. Então, a gente não tem muito esse contato, não é como uma delegacia que você está ali para ouvir a pessoa. […] A gente não ouve os anseios deles, a gente vai lá e faz um trabalho muito técnico. Então, pra mim, foi uma oportunidade de ouvir as pessoas. Então a gente vai nesses bairros, geralmente a cada mês se escolhe um bairro ou uma região da cidade, e lá a gente vai ver as pessoas. Foram feitas também outras ações com referência ao dia da mulher, como também as câmaras temáticas assim que a gente procura ouvir as pessoas. […] eu trabalho na polícia técnica […] A gente não tem outro espaço de discussão, a gente deveria ter um espaço para sentar e polícia militar, polícia civil, DPT de tempos em tempos pelo menos. Mas não há. Então nesse local, é onde a gente tem a oportunidade de ouvir. Em meio de uma reunião, um Policial Militar sempre procura o DPT, ou alguém da polícia civil para poder passar algum tipo de problema que está acontecendo, o que pode melhorar ou até mesmo, fazer sugestões. Então acho que promove sim. Eu acho que a ideia é boa, mas não promove tanto, eu vejo assim muita ausência de algumas instituições que não frequentam como deveriam, e dificulta um pouco. (Entrevistado 6 – DPT)

O secretário de Administração citou os projetos de videomonitoramento, reuniões nos bairros e Paz e Cidadania como exemplos de articulação e integração de ações por parte do Cisp. Considerou que mesmo ações isoladas, a cargo da prefeitura, eram executadas de forma intersetorial, coletiva, pois objeto de discussão e sugestões no comitê:

Eu diria em dois momentos mais especificamente, um foi o qual eu mencionei, na realização dessa ação do videomonitoramento, eu acho que essa foi uma articulação de uma ação importante, e a outra foi um projeto que não conseguiu se materializar ainda […] que foi desenvolver o projeto paz e cidadania, na comunidade chamada Bairro dos Treze. Então nós tivemos lá, fomos em loco, visitamos a Escola Municipal “Aloísio Carneiro”, fomos na comunidade apresentou-se a proposta, em que qual era a ideia, envolver outros segmentos não só o poder público, mais outros segmentos da sociedade de Serrinha e pudesse desenvolver outro projeto intersetorial, e obviamente que um projeto embrionário, não foi implantado ainda mais eu acredito que possa está sendo pauta […] sobretudo, para a questão social daquela comunidade a qual o projeto pretende se desenvolver.

Eu acredito que o Cisp, ele apresentava em suas reuniões várias problemáticas, digamos a problemática do trânsito, ela era abordada, então se tirava os encaminhamentos para poder fazer por exemplo a explanação dos dados, voltados aos acidentes da cidade, as ações que eram realizadas no tocante a mobilidade urbana. Então essa não é uma ação apenas do poder público. O poder público executava, mais era uma ação que era ensejada pelos membros do comitê. […] de forma intersetorial, porque a ação ela não se dá do nada, para ela se concretizar ela parte de um pressuposto e às vezes o pressuposto é um debate, são as sugestões, opiniões e o Cisp ele tem na minha opinião esse caráter de sugerir junto ao poder público com a participação da sociedade civil. Então essas ações de certo modo contribuíram significativamente para os membros que estavam compondo o Cisp. (Entrevistado 7 – Prefeitura)

Os entrevistados, como visto, foram unânimes quanto ao fato de o colegiado ter contribuído para maior articulação e integração dos organismos policiais, integrantes do sistema de justiça criminal, demais órgãos públicos responsáveis por políticas sociais básicas e a própria comunidade.

A forma como as ações ocorreram, segundo descrição já empreendida, deixa evidente, também, a articulação. O diálogo franqueado a todos os participantes, o reconhecimento de que cada parte da engrenagem, sozinha, não daria conta da melhora da segurança pública e a própria precariedade dos órgãos criaram ambiente favorável para sua articulação e integração entre aqueles que de fato participaram.

As atas e o silêncio nas entrevistas evidenciam a pouca participação do Poder Judiciário nas atividades do Cisp/Sisal. É possível especular como possíveis razões para esse afastamento as constantes remoções de juízes que ocorreram no período analisado em Serrinha e a cultura procedimental e formal dos magistrados, que, somada ao grande volume de processos, desestimula a participação em eventos em locais diversos do fórum – tudo a conspirar para a consolidação de uma postura isolacionista, até em função da necessária imparcialidade, diante da possibilidade de judicialização de conflitos interinstitucionais.

Com efeito, as análises de CVLI e reuniões nas comunidades possibilitaram que a PM articulasse com o MP, o Conseg, a guarda municipal e outros órgãos, integrando ações. Houve uma queda de 55% nos homicídios em Serrinha entre 2013 e 2016, que pode ser atribuída, em grande medida, aos policiais militares, a diversas ações integradas de prevenção – como análise conjunta de CVLI –, à reativação do Conseg, à integração da guarda municipal e à proibição dos “paredões” e outras ações de combate à poluição sonora por parte do Poder Público local. É certo que somente estudos específicos poderão apontar com maior segurança as contribuições isoladas e coletivas para a queda do indicador, mas as informações dos agentes não podem ser desprezadas como uma explicação, pelo menos parcial, para o fenômeno. Nesse ponto, há ainda uma necessidade de maior articulação do Cisp com a universidade local (Universidade do Estado da Bahia – Uneb) e outros centros universitários, com vistas à realização de estudos sobre violência e criminalidade, bem assim na elaboração de planos e projetos. Imprescindível, também, a retomada das articulações com a polícia civil, que agora conta com maior efetivo, a fim de trazê-la para as discussões e ações do Cisp – especificamente em relação a CVLI, pois o aumento no índice de elucidação de homicídios poderá contribuir para a diminuição da sensação de impunidade, bem como para redução ainda mais expressiva de ocorrências, haja vista que vários autores de homicídio são contumazes em tal prática.

A Ronda Maria da Penha foi grande exemplo de articulação e integração de ações, pois o MP levantou os casos e a PM, o Dandara[3] e as profissionais da Ceapa passaram a acompanhar as mulheres vítimas de violência doméstica e beneficiárias de medidas protetivas de urgência. O acompanhamento permitiu subsidiar o MP em pedidos de revogação da medida por conciliações do casal e outras causas que evidenciavam sua desnecessidade e de prisão preventiva, no caso de descumprimento voluntário das obrigações. O Poder Judiciário passou a contar com “fiscais qualificados” de suas decisões. Houve também um efeito positivo não previsto, como a mudança de percepção dos peritos criminais quanto ao fenômeno da violência doméstica. Foram detectados, também, diversos constrangimentos para o êxito dessa ação coletiva, como a falta de efetivo específico, viaturas e equipamentos da PM, e as descontinuidades das intervenções em razão de conjunturas políticas. As iniciativas voltadas para o público masculino (curso, palestras, acompanhamento) não chegaram a ser implementadas com regularidade, restringindo-se a alguns poucos encontros e, ainda assim, relativos aos cumpridores de medidas alternativas por parte da Ceapa. Isso se deve, em grande medida, ao fato de a Secretaria de Ação Social, que não participava regularmente das reuniões do comitê, não cumprir o pactuado, bem assim pela circunstância de o Cisp não ter monitorado adequadamente essa ação, até em função de diversas outras iniciativas que estavam em curso e com relativo êxito.

A reativação e instalação dos Conseg de Serrinha, Biritinga e Barrocas em si já constitui exemplo de articulação das instituições do Cisp, principalmente do MP, da PM e das prefeituras. As articulações com os conselhos comunitários foram aprofundadas com sua participação decisiva em ações e iniciativas como videomonitoramento, disque-denúncia e reuniões nas comunidades. Deve ser buscado, entretanto, uma maior iniciativa dos membros dos Conseg e da sociedade civil em geral, visto que se observa, normalmente, uma grande adesão às iniciativas propostas pelos órgãos públicos do comitê, mas não há notícias de projetos de cultura, esporte e lazer nas comunidades, o que seria típico do terceiro setor.

O videomonitoramento foi um interessante exemplo de articulação das instituições, com vista à integração da respectiva ação de vigilância: o projeto foi elaborado e operado pela PM (a polícia civil não participou); os Conseg arrecadaram recursos, adquiriram e se encarregaram de custear sua manutenção, com apoio da prefeitura e Câmara de Dirigentes Lojistas (CDL); a prefeitura de Serrinha deu suporte na implantação da estrutura e instalação de placas e outdoors, e comprometeu-se a repassar recursos financeiros ao Conseg para manutenção; presídio local, bancos e comércio forneceram câmeras, TV e recursos financeiros; as empresas locais de vigilância deram descontos na aquisição dos aparelhos e na manutenção do sistema; e o MP atuou no convencimento da necessidade da medida, articulação dos diversos atores e monitoramento das ações. Foram detectados como constrangimentos a implantação vagarosa a falta de especialistas na área e de envolvimento inicial da prefeitura e da Secretaria de Segurança Pública (SSP) (o batalhão local não tinha recursos nem alçada para implantar o videomonitoramento), as transferências de responsabilidades, a saída do idealizador projeto, a mudança de gestão municipal e a insuficiência dos recursos arrecadados “comunitariamente”. Todos os constrangimentos, inclusive falta de adesão da polícia civil ao comitê, devem ser objeto de reflexão das instituições participantes para definição de ações corretivas, inclusive para outras iniciativas e projetos.

As reuniões nas comunidades somente foram possíveis por meio da articulação dos Conseg e associações locais, que divulgavam e mobilizavam a população. A presença constante da PM, do MP e de alguns órgãos municipais possibilitou que assuntos que eram da alçada de outras instituições fossem encaminhados, cabendo ao Cisp monitorar as ações. A iniciativa, como visto, permite que o cidadão relate os diversos problemas que impactam na segurança pública, participando da construção de políticas públicas e ações que os previnam e/ou minorem. O Cisp deve buscar envolver outros atores, como agentes comunitários de saúde e endemias, a fim de fornecer dados para produção de conhecimento e mobilizar a comunidade, aumentando a participação da população nas reuniões.

O disque-denúncia local foi também uma iniciativa da PM, que opera o sistema, e contou com o apoio de todos os parceiros, mas articularam a operacionalização, em maior grau, a própria PM, o Conseg e as prefeituras de Serrinha, Biritinga e Barrocas. O CDL e as rádios locais colaboraram na divulgação. O funcionamento ajudou a PM no planejamento de ações, prisões e apreensões de drogas e armas e até no desencadeamento de operações conjuntas com o MP, como cumprimento de buscas e apreensões e prisões temporárias e preventivas. Algumas dificuldades ocorreram na execução da ação, como atraso das prefeituras no envio de equipamentos e disponibilização de servidores com perfil, além da falta de participação da polícia civil, valendo aqui as mesmas observações já referidas no sentido de buscar o envolvimento desse importante órgão público.

Considerações finais

Observou-se no período 2014-2017 diversas articulações entre os agentes e instituições onde as ações e reuniões se constituíram em verdadeiro trabalho que teceu diferentes elementos com vista ao eficaz funcionamento de um sistema. A produção de algumas ações integradas, focadas na resolução de problemas específicos – cuja alçada seria, em sua maioria, dos integrantes do Cisp – contribuiu para o fortalecimento do sistema de defesa social em sentido amplo, permitindo efetiva participação comunitária, já que foram detectados diversos exemplos de ajuda mútua entre os órgãos, contato direto das instituições e aumento da confiança interinstitucional. Os constrangimentos mais referidos foram a falta de adesão da polícia civil, o maior óbice à integração dos sistemas de defesa social e justiça criminal e a pouca participação do Poder Judiciário, em razão de constantes remoções de juízes, cultura procedimental e formal e posturas isolacionistas por conta da necessária imparcialidade diante da possibilidade de judicialização de conflitos interinstitucionais.

A atuação do Cisp tem contribuído para a construção de alternativas que diminuam as mazelas denunciadas. É não apenas possível, mas imprescindível uma atuação integrada do Estado e da sociedade para a redução de violências, face aos alarmantes indicadores criminais e sociais.

A estratégia de atuação integrada para enfrentamento de vários tipos de violência e criminalidade, com foco em resolução de problemas, demanda aporte teórico de diversas correntes criminológicas (SAPORI, 2016; SHECAIRA, 2008; SILVA, 2015). Estudos e iniciativas relacionadas a planos de prevenção e redução de violências sugerem não apenas a integração dos sistemas de segurança pública e justiça criminal, mas uma articulação com a rede provedora de direitos sociais básicos, com o campo acadêmico e a participação comunitária.

A regulamentação do Sistema Único de Segurança Pública e elaboração de um plano nacional de segurança pública podem contribuir para uma articulação nacional dos entes federativos e das diversas instituições desse campo. Os municípios podem ajudar na prevenção de violências e criminalidade, sobretudo quando inseridos em arranjos interinstitucionais que fomentem atuação integrada.

A articulação e integração das ações de segurança pública deve ter a colaboração do MP, que, embora não preste diretamente esse serviço, é instituição essencial à justiça, com incumbência, entre outras funções, de defender a ordem jurídica e os direitos sociais e individuais indisponíveis, promover a ação penal, exercitar o controle externo da atividade policial e fiscalizar os poderes e serviços públicos.

O Comitê Interinstitucional de Segurança Pública é uma forma de o Ministério Público exercer seu papel nesse campo de atuação que o põe em contato direto com as demais instituições e a sociedade, sem prejuízo de sua atuação clássica nos casos comprovados de violação legal, inclusive de agentes que possam tomar parte no Cisp. As funções constitucionais já referidas colocam o MP como ator privilegiado na articulação das diversas instituições que devem compor os arranjos relacionados à segurança pública, com a composição ampla já exposta, pois, além de atuar na seara criminal, ele tem funções de defesa de direitos básicos como educação, saúde, assistência social e meio ambiente, entre outros, facilitando uma ampla interlocução institucional e comunitária.

Este trabalho apontou que o colegiado do Cisp promoveu grandes articulações entre as instituições e com a sociedade civil, sem embargo de algumas resistências pontuais, que devem ser vencidas. As ações mostram, inclusive, integração interinstitucional em diversas ações. Várias iniciativas desenvolvidas no Cisp/Sisal também estão ocorrendo em outros comitês, o que mostra a aceitação dessa forma de atuação interinstitucional na maior parte do estado da Bahia.

Uma grande lacuna deste trabalho foi a não exploração dos membros que não participaram das reuniões do Cisp e, consequentemente, não foram entrevistados. Tais atores poderiam trazer elementos que ajudariam na compreensão de alguns constrangimentos à ação coletiva.

Os agentes do Estado no campo burocrático, no sentido de Bourdieu (2016), tendem a cooperar para além dos interesses pessoais e institucionais, mesmo em um campo no qual prevalecem relações antagônicas, de força, como o da defesa social e segurança pública. A cooperação dos indivíduos para a ação coletiva no Cisp decorre da relação entre as posições sociais dos agentes nesse campo burocrático. Suas disposições são influenciadas pela falta de prioridade conferida pelos órgãos diretivos às unidades locais e pela noção de pertencimento à comunidade local, o que influencia fortemente suas tomadas de posição enquanto atos de Estado.

Referências

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SOUZA NETO, C. P. A segurança pública na Constituição Federal de 1988: conceituação constitucionalmente adequada, competências federativas e órgãos de execução das políticas. Atualidades Jurídicas, Brasília, n. 1, mar. abr. 2007.

Notas

[1] Secretarias da Administração Penitenciária e Ressocialização, Comunicação Social, Cultura, Desenvolvimento Social e Combate à Pobreza, Educação, Justiça, Cidadania e Direitos Humanos, Política para Mulheres, Promoção da Igualdade, Relações Institucionais, Saúde e Trabalho, Renda, Emprego e Esporte.

[2] O Cisp não se confunde com os Conselhos de Segurança Pública (Conseg), pois estes, normalmente, são constituídos como pessoas jurídicas de direito privado (associações).

[3] Organização não governamental de proteção às mulheres vítimas de violência no município.

Breves reflexões sobre a criminalização das drogas no Brasil e o campo jurídico

Marjorie da Silva Ribeiro Souza

Introdução

Este capítulo abarca um estudo bibliográfico acerca do processo de criminalização das drogas no Brasil, objetivando relacionar o viés jurídico-penal do processo de criminalização das drogas com as reflexões acerca do campo jurídico trazidas pelo sociólogo francês Pierre Bourdieu (2002). Do estudo realizado, verificou-se a insuficiência de tratar o uso de drogas apenas como uma questão exclusiva do sistema de justiça criminal, indicando a necessidade de dar à temática das drogas um foco menos punitivo e mais transdisciplinar.

Ao longo da história, o ser humano sempre fez uso de alguma substância capaz de alterar o estado de consciência, seja para efeitos religioso, mágicos, seja para fins medicinais. Há registros de que o consumo de drogas remonta aos primórdios da humanidade. Com a evolução das sociedades, o uso de drogas tornou-se punível criminalmente, criminalização esta que cresceu cercada de aspectos diversos: médicos, culturais, políticos e econômicos. (ALMEIDA, 2003)

Nesse contexto, a temática das drogas possibilita amplos debates e estudos nas mais diversas áreas, devido a sua transdisciplinaridade, sendo objeto de estudo não só da ciência do direito, mas de outras. Busca-se realizar inicialmente um breve estudo do histórico da criminalização das drogas no Brasil, visando identificar como a temática das drogas foi e tem sido tratada pelas instâncias formais de controle, em especial como uma matéria do campo jurídico. Posteriormente, e à luz das reflexões trazidas por Pierre Bourdieu, busca-se trazer reflexões acerca da tendência em tratar a problemática das drogas apenas sob um viés jurídico, em detrimento de outras áreas do conhecimento.

Metodologicamente, para a elaboração deste capítulo primeiro foi realizado um levantamento bibliográfico, com o fim de levantar elementos que possibilitassem o estudo do processo de criminalização das drogas no Brasil (em especial, e genericamente, no plano internacional) e dos diversos aspectos da política criminal brasileira nesse processo, desde o início da criminalização até a atual legislação das drogas (Leinº 11.343, de 23 de agosto de 2006), bem como de algumas reflexões acerca do campo jurídico desenvolvidas pelo sociólogo francês Pierre Bourdieu (2002).

Olhar jurídico-político das drogas: breve histórico da criminalização

Ao fazer um breve histórico sobre a criminalização das drogas, tem-se que no âmbito internacional, em 1912, em Haia, ocorreu a Conferência Internacional do Ópio, subscrita pelo Brasil e concretizada nos decretos nº 2.861, de 8 de julho de 1914, e nº 11.481, de 10 de fevereiro de 1915. Na oportunidade se incriminou o uso de ópio, morfina e cocaína, sob a justificativa de abusos crescentes.

No Brasil, é com a instituição das Ordenações Filipinas, de 1603, que surge a criminalização por uso, porte e comércio de entorpecentes, retomada na Codificação da República de 1890, a qual passou a regulamentar os crimes contra a saúde pública, prevendo no artigo 159 a pena de multa para quem praticasse a conduta delituosa de “expor à venda, ou ministrar, substâncias venenosas sem legítima autorização e sem as formalidades prescriptas nos regulamentos sanitários”. (CARVALHO, 2013, p. 57-58)

Quanto à política criminal de drogas no Brasil, a formação do sistema repressivo dá-se com a autonomização dos Decretos nº 780, de 28 de abril de 1936, e nº 2.953, de 10 de agosto de 1938 (leis criminalizadoras) e com o ingresso do Brasil no modelo internacional do controle que foi consolidado no Decreto-Lei nº 891, de 25 de novembro de 1938, fruto das disposições da Convenção de Genebra de 1936, a qual regulamenta questões referentes à produção, ao tráfico e consumo de drogas, proibindo inúmeras substâncias consideradas como entorpecentes. (CARVALHO, 2014, p. 62)

Com o Código Penal de 1940 tem-se a descriminalização do uso de drogas e uma redução nos verbos incriminadores, em que pese manter juntas, no mesmo dispositivo (artigo 281), as condutas do tráfico e da posse ilícitas. Como característica principal do Código Penal de 1940 tem-se a tentativa de preservar as hipóteses de criminalização em consonância às regras gerais de interpretação e aplicação da Leicodificada. Entretanto, essa tentativa se frustrará com a edição do decreto-Leinº 4.720, de 21 de setembro de 1942 (sobre o cultivo), e com a Leinº 4.451, de 4 de novembro de 1964 (soma ao artigo 281 a conduta de plantar), dispositivos que marcam o início do amplo processo de descodificação. (CARVALHO, 2014, p. 62)

Seguindo a tendência internacional, na década de 1970 tem-se a estratégia norte-americana de eleger os países marginais como responsáveis pelo grande aumento de consumo interno de drogas no país, em especial o consumo de heroína, diante do fracasso da política em eleger as drogas como inimigo interno.

Nesse contexto de responsabilização dos países produtores pelo consumo interno, os projetos dos Estados Unidos incidiram de forma direta nas políticas de segurança pública dos outros países, em especial na América Latina. (CARVALHO, 2013) Nesse cenário internacional marcado pelas políticas de segurança norte-americanas de combate ao narcotráfico e à narcoguerrilha, o Brasil sofre influência direta, atraindo simpatizantes de doutrinas radicais, de modo que o discurso punitivo atingiu as maiores nuances repressivas, legitimando e justificando operações policiais de combate ao tráfico de drogas associadas a uma política de extermínio. (PEDRINHA, 2009)

Logo, no campo da política criminal tem-se que a Lei nº 6.368, de 21 de outubro de 1976, revela a sintonia do projeto nacional com o modelo transnacionalizado na preservação do discurso médico-jurídico (já que preservou a diferenciação entre o consumidor/dependente/usuário e o traficante/delinquente) ao tempo que, com a implementação normativa do discurso jurídico político, agregou à figura do traficante o papel de inimigo interno, o que justificará o agravamento das penas no final da década de 1970. Nesse contexto a ideia do traficante como inimigo solidifica-se, adotando-se uma visão maniqueísta que potencializa o recrudescimento da política de repressão às drogas. (CARVALHO, 2013)

Conforme ensinamento de Salo de Carvalho (2013), a Leinº 6.368/1976 traz no seu primeiro capítulo o dever de toda pessoa colaborar com a prevenção e repressão ao tráfico e ao uso indevido de entorpecentes ou de substâncias que causem dependência.

Após quase 30 anos de vigência da Lei6368/1976 e diante das exigências de mudanças legislativas, em 11 de janeiro de 2002 é promulgada a Leinº 10.409, fruto do Projeto Murad (Projeto de Lei nº 1.873/1991), o qual se destacou pela atenção dada ao tráfico internacional de drogas.

Nesse contexto trazido pela a Lei n° 6.368/76, apesar do novo diploma legal ter retirado o termo “combate”, o qual foi substituído pelas expressões prevenção e repressão, vivenciou-se um aumento nas tipificações do crime de tráfico de drogas (acrescentando-se os verbos “remeter”, “adquirir” e “ prescrever”), e um recrudescimento da pena prevista para tal crime, a qual passou a ser de 3 a 15 anos de reclusão e multa.

Por outro lado, a Lei de Tóxicos de 1976 trouxe como grande mudança legislativa a criação de um delito autônomo de uso de entorpecentes, previsto no artigo 16 da lei, cominando uma pena privativa de liberdade para o usuário de 06 meses a 2 anos, e multa, bem como ainda previa a alternativa de tratamento ambulatorial extra-hospitalar. (RODRIGUES, 2006, p.151).

O Projeto de Lei(PL) nº 115/2002 do Senado dá origem à Leinº 11.343, a qual foi sancionada em 23 de agosto de 2006, substituindo as leis 6368/1976 e 10409/2002, e instituindo o Sistema Nacional de Políticas Públicas sobre Drogas (Sisnad).

Embora tenha sido criada visando alocar o Brasil numa posição destacada no cenário internacional nos aspectos relativos à prevenção, atenção, reinserção social dos usuários e dependentes, como também ao endurecimento das penas pela prática do tráfico de drogas, verifica-se que a Nova Lei de Drogas, no tocante à política criminal, caracterizou-se pela manutenção do modelo da diferenciação: um modelo voltado à prevenção do uso de drogas e reinserção de usuários; e outro que frisou a repressão à produção e ao tráfico.

Logo, com o advento da Lei11343/2006 tem-se um novo estatuto jurídico, que se adequou ao discurso médico-jurídico quanto ao uso de drogas; porém, no que se refere ao comércio de drogas, adotou o discurso jurídico-político, atuando como um reforço ao sistema proibicionista inaugurado com a Lei6368/1976 e retomando uma lógica discursiva diferenciadora (ideologia da diferenciação, nascida na década de 1970). (CARVALHO, 2013)

Isso porque a atual legislação sobre drogas buscou distinguir claramente os sujeitos envolvidos, colocando de um lado os usuários e dependentes, os quais não estão mais sujeitos à pena privativa de liberdade, e sim a medidas educativas aplicadas pelos juizados especiais criminais; enquanto aos tidos como traficantes seria dispensado um tratamento ainda mais intenso, cuja pena passará a ser de cinco a quinze anos de detenção.

Viés jurídico-penal das drogas e o campo jurídico

No final do século passado e início do atual verificou-se o desenvolvimento de um direito penal simbólico, fruto da influência midiática difusora de um processo de insegurança que permeava toda a sociedade, criticando as leis penais existentes e espalhando a crença de que o recrudescimento das penas, com a criação de novos tipos penais e o afastamento de algumas garantias processuais, afastaria a sociedade das parcelas de indivíduos não adaptados. (GRECO, 2013)

Nesse contexto ocorre a expansão do direito penal, fruto de uma simples reação da crescente demanda social por proteção, aumentando-se a força estatal na persecução penal. Isso acarretou o uso recorrente à legislação penal como uma estratégia que busca solucionar superficialmente as questões sociais associadas à criminalidade, que mais pretendiam acalmar os ânimos da opinião pública do que efetivamente lidar com a problemática em torno do crime (SANCHEZ, 2002). Como exemplo dessa tendência, tem-se o movimento norte-americano chamado Tolerância Zero, criado na década de 1990, na cidade de Nova York.

Segundo os ensinamento de Rogério Greco, a política da tolerância zero é uma das vertentes do Movimento da Lei e Ordem, por meio do qual visava-se que o direito penal fosse o protetor de basicamente todos os bens existentes na sociedade, num plano simples em que toda ofensa por um comportamento antissocial atingisse um bem jurídico e, caso o legislador assim quisesse, poderia se tornar uma infração penal, ocasionando o chamado direito penal simbólico. Logo, segundo o pensamento de Lei e Ordem, tem-se que:

[…] Direito Penal deve preocupar-se com todo e qualquer bem, não importando o seu valor. Deve ser utilizado como prima ratio, e não como ultima ratio da intervenção do Estado perante os cidadãos, cumprindo um papel de cunho eminentemente educador e repressor, não permitindo que as condutas socialmente intoleráveis, por menor que sejam, deixem de ser reprimidas. (GRECO, 2013, p. 3)

Nesse quadro, em que se prega o direito penal máximo, tem-se o chamado direito penal do inimigo, o qual foi desenvolvido por Günther Jakobs. O autor defendia a existência de um direito penal do cidadão (de visão garantista com observância de todos os princípios fundamentais pertinentes) e de outro chamado direito penal do inimigo (despreocupado com os princípios fundamentais, já que voltado a inimigos do Estado e não aos cidadãos). (GRECO, 2013)

O campo jurídico segundo Bourdieu

À luz dos estudos do sociólogo Pierre Bourdieu (2002, p. 211), o campo jurídico é visto como um universo social relativamente independente das pressões externas, no interior do qual se produz e se exerce a autoridade jurídica. Esta constitui uma forma por excelência da violência simbólica legítima, cujo monopólio pertence ao Estado e que se pode combinar com o exercício da força física. Assim, o campo jurídico serve não apenas à manutenção da ordem social, mas à sua própria constituição, o que ocorre através do uso da violência simbólica. Este é um dos elementos que propiciam a constituição do Estado e está intimamente ligado ao establishment, a ordem estabelecida.

Quanto à estrutura do jogo, Bourdieu argumenta que há um princípio de transcendência que determina a adaptação do campo jurídico ao novo estado das relações sociais, quando estas mudam, e que assegura a legitimação das formas estabelecidas. Somado a isso, o campo jurídico tem a capacidade de se autoestruturar, além de ser um instrumento de conservação. Logo, é uma instância de relações de poder com a capacidade de definir outras relações de poder e um princípio construtor da própria realidade. (CARLOMAGNO, 2011)

Acerca da divisão do trabalho jurídico, Bourdieu (2002, p. 212) afirma que esse campo é um lugar de concorrência pelo monopólio de dizer o direito, no qual se defrontam agentes com investidura em competências técnicas e sociais que consiste essencialmente na capacidade de interpretar um corpo de texto que consagra a visão legítima e justa do mundo social.

Conclusão

Do breve estudo da criminalização das drogas aqui realizado, verifica-se a conformação do sistema repressivo belicista advindo da gradual incorporação de concepções criminalizadoras transnacionalizadas, acarretando violações aos direitos subjetivos, os quais estão expostos à incidência das agências punitivas, em detrimento dos direitos e garantias individuais, em especial dos grupos sociais marginalizados. (CARVALHO, 2013)

Assim, no processo de criminalização das drogas encontram-se sinais claros de que a expansão do direito penal não deve ocorrer como uma simples reação da crescente demanda social por proteção, na qual aumenta-se a força estatal na persecução penal, acarretando numa inflação de leis penais que criminalizam condutas sem trazer em contrapartida instrumentos eficazes de combate à criminalidade.

Logo, um olhar que permitisse relacionar o viés jurídico-penal do processo de criminalização das drogas com as reflexões acerca do campo jurídico trazidas pelo sociólogo francês Pierre Bourdieu poderia tornar mais nítida a quase exclusividade dada à temática das drogas, em especial ao uso, como algo apenas jurídico-político, com enfoque quase privativo do sistema de justiça criminal, em detrimento das outras áreas do conhecimento, a exemplo da área de saúde.

Ressalta-se, ainda, que a temática das drogas deve ser vista de uma forma integrada, agregando não somente conhecimentos oriundos das ciências criminais, mas também os estudos e conhecimentos provenientes de outras áreas, como medicina, psicologia etc., diante da grande complexidade da temática.

Referências

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BOURDIEU, P. O poder simbólico. Tradução: Fernando Tomaz. 5. ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2002.

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Conselho Comunitário de Segurança como espaço de concretização da cidadania

Daniela Brito Coelho Moreira Barreto

Introdução

Este capítulo pretende analisar a relação entre a tendência contemporânea da abolição gradual de direitos e liberdades individuais em prol do fortalecimento do poder executivo, tendo em vista o paradigma de governo representado pela constitucionalização do Estado de Exceção de Giorgio Agamben. Este pensamento permitiu refletir sobre o objeto dos Conselhos Comunitários de Segurança Pública na Bahia como espaços de concretização da cidadania.

Segundo Túlio Kahn, a segurança pública vem deixando progressivamente de ser um tipo de atividade predominantemente estatal, passando a priorizar uma atuação mais próxima da comunidade. Nesse processo, quanto maior for a participação da sociedade nas ações policiais, em especial nas de cunho preventivo, melhores tendem a ser os respectivos indicadores de seu aprimoramento.

A Unidade de Polícia Pacificadora (UPP) é um dos mais importantes programas de segurança pública realizado no Brasil nas últimas décadas. Implantado no estado do Rio de Janeiro, no fim de 2008, o programa das UPPs foi elaborado com o princípio da “polícia de proximidade”, um conceito que vai além da “polícia comunitária” e tem sua estratégia fundamentada na parceria entre a população e as instituições da área de segurança.

O citado programa engloba parcerias entre os governos municipal, estadual e federal, além da participação de diferentes atores da sociedade civil organizada. Seu objetivo precípuo consiste na retomada e manutenção do controle estatal nas comunidades dominadas pelo tráfico, assim como a busca da proximidade do Estado com a população.

A pacificação apresenta, ainda, um papel fundamental no desenvolvimento social e econômico das comunidades, uma vez que tende a permitir e potencializar a entrada de agentes prestadores de serviços públicos, principalmente nas áreas de infraestrutura, projetos sociais, esportivos e culturais, além de propiciar os meios de atração para investimentos privados em busca de oportunidades de negócios, os quais têm a propensão de fomentar a geração de emprego e renda para a população local.

Com o objetivo de buscar melhoras na qualidade de vida e no bem-estar dos moradores das UPPs, instituíram-se também os Conselhos Comunitários de Segurança (Consegs), os quais têm a finalidade de democratizar e ampliar a participação dos cidadãos no tocante às políticas de segurança.

Consoante conceituação emanada da Federação dos Consegs do estado da Bahia (Feconseg), os Consegs são grupos de pessoas do mesmo município ou bairro que se reúnem para discutir, analisar, planejar e acompanhar a solução de seus problemas comunitários de segurança, bem como desenvolver campanhas educativas e estreitar laços de entendimento e cooperação entre várias lideranças locais.[1]

Assim, além de propiciar um bom relacionamento da sociedade com os órgãos de segurança pública, o trabalho realizado pelos mencionados conselhos propicia aos cidadãos os instrumentos necessários para uma participação eficaz na sociedade civil organizada.

Zona cinzenta do Estado de Exceção

Em que pese a ideologia estatal apresentada para justificar a presença das UPPs como ferramenta eficaz de controle social, matéria publicada por Eleonora de Lucena afirma que Maria Helena Moreira Alves, doutora em Ciência Política e professora aposentada da Universidade Estadual do Rio de Janeiro, defende que as UPPs implantadas na cidade do Rio de Janeiro são ocupações militares que ameaçam a democracia. (LUCENA, 2013; ALVES e EVANSON , 2013)

Ainda segundo a referida pesquisadora, existe um Estado de Exceção declarado nas UPPs, com a suspensão de direitos civis, devido ao fato de se observar diuturnamente ações de revista pessoal e interrogatórios intimidatórios por parte das autoridades policiais que atuam nas citadas comunidades.

Assim, como a mencionada docente, a maioria dos estudiosos do tema considera que o exercício sistemático e regular dessas medidas policiais enfraquece a democracia. Por isso defendem que, embora tais dispositivos existam com a justificativa de salvaguardá-la, ao atuar dessa forma o próprio Estado parece eliminar o objeto que pretende proteger, posto que o almejado resultado seria obtido por meio do sacrifício, ainda que temporariamente, da própria democracia.

No Brasil, a discussão sobre o objeto de pesquisa de Agamben é atualíssima, tendo em vista a tramitação do projeto de lei antiterrorismo, nas instâncias legislativas desde 2012. Observa-se que a pressão pela celeridade na sua aprovação tem sido cobrada por diversos representantes políticos e por empresas da área de informação, especialmente após as manifestações populares durante a Copa do Mundo da Federação Internacional de Futebol (Fifa).

Com o intuito de incluir o Estado de Exceção na teoria jurídica, Carl Schmitt estabeleceu que soberano seria o detentor do direito de decidir sobre o momento oportuno de sua implementação. (BIGNOTTO, 2008) Contudo, esse posicionamento tem sido veementemente rejeitado por muitos pesquisadores do assunto, em face do seu antagonismo com a própria teoria de Agamben.

Em geral, o Estado de Exceção parece ter relação com guerras civis, insurreições e atos de resistência. Assim, tende-se a acreditar que seu princípio não jurídico possui similaridade com as ações implementadas diante dos mencionados conflitos. Nesse caso, as prerrogativas do direito público são exercidas pela política nas suas expressões mais autoritárias, ou seja, mediante atos concretos que visem a solução do problema enfrentado, ainda que estejam temporariamente sobrestados determinados direitos individuais.

Caminhando nessa zona cinzenta, Agamben dá nota de que a “Guerra Civil Legal” foi o que se constatou quando da promulgação do “Decreto para a proteção do povo e do Estado” por Hitler. Essa medida suspendia artigos da Constituição de Weimar relativos às liberdades individuais e permitia a eliminação física de adversários políticos e de categorias de cidadãos que não se integravam ao sistema desejado. Desde então, o Estado de Exceção deixou de ser provisório e tornou-se uma técnica de governo duradoura nos Estados modernos, configurando uma situação de imprecisão entre democracia e absolutismo.

O fato de o Estado de Exceção consistir em uma criação da tradição democrática-revolucionária e não absolutista, faz que haja variações na sua terminologia, conforme o país e a tradição jurídica, sendo encontrados os termos “Estado de Exceção” ou “Estado de Necessidade” na Alemanha, bem como “decretos de urgência” ou “Estados de Sítio”, respectivamente na Itália e França, e por fim, “Lei Marcial” ou “Poderes Emergenciais”, respectivamente na Inglaterra e nos EUA.

Salienta-se que o Estado de Sítio designa o regime político-jurídico em que as autoridades civis se investem de prerrogativas para implementar medidas com vistas a garantia da ordem, podendo inclusive atuar nas esferas de liberdades individuais. Antes essa prática era ligada ao “Estado de Guerra”, mas sua evolução a tornou uma prática de governo para conter também revoltas internas.

Não raro os chamados “plenos poderes” caracterizam o Estado de Exceção, já que essa medida suspende a repartição dos poderes e os une em uma só instância ou sujeito. Chamada também de “Ditadura Constitucional”, seria uma tática de governo provisório, acordada ou não entre as esferas do poder, para salvaguardar a democracia.

Porém, pode-se ver a atuação dos “plenos poderes” de maneira mais sutil dentro de um regime democrático, quando há uma extensão do poder executivo sobre o legislativo através de promulgações de decretos e disposições que modificam ou anulam leis em vigor, comumente denominados de decretos com “força de lei”.

Nesse sentido, vale retomar as lições de Agamben (2004, p. 63):

O estado de exceção é, nesse sentido, a abertura de um espaço em que aplicação e norma mostram sua separação e em que uma pura força-de-lei realiza (isto é, aplica desaplicando) uma norma cuja aplicação foi suspensa. Desse modo, a união impossível entre norma e realidade, e consequente constituição do âmbito da norma, é operada sob forma de exceção, isto é, pelo pressuposto de sua relação. Isso significa que, para aplicar uma norma, é necessário, em última análise, suspender sua aplicação, produzir uma exceção. Em todos os casos, o estado de exceção marca um patamar onde lógica e práxis se indeterminam e onde uma pura violência sem logos pretende realizar um enunciado sem nenhuma referência real.

Considerações finais

Conforme exposto, o Estado de Exceção não deve ser considerado um fenômeno recente. A tendência de supressão de quaisquer direitos individuais existentes e a instituição de um Estado de Direito sem direito consiste em uma história que vem sendo contada há séculos e que, infelizmente, parece estar longe de terminar.

O que difere o Estado de Exceção contemporâneo do seu equivalente mais antigo é a capacidade de mobilização da sociedade civil e a ampla divulgação pelos meios de comunicação dos casos em que a supressão dos direitos e a institucionalização da barbárie atingem níveis intoleráveis.

Desse modo, o paradigma do Estado de Exceção guarda forte liame com o uso da força militar pelos Estados, uma vez que as graves violações de direitos humanos a que se referem os defensores da intervenção humanitária constituem a manifestação máxima do Estado de Exceção.

Essa situação parece contradizer a ideia das UPPs e dos Consegs de construir um espaço público de debate na área da segurança, o qual permitiria chegar a consensos e à formulação de agendas que sejam atendidas pelo poder público.

Referências

AGAMBEN, G. Estado de exceção. São Paulo: Boitempo, 2004.

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Nota

[1] FECONSEG (BA). Federação dos Conselhos Comunitários de Segurança Pública do Estado da Bahia. Salvador. Disponível em: <http:// http://feconseg-ba.com/FECONSEG.html.>. Acesso em: 15 jun. 2018.

PARTE 3

EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS

Reformas no Estado de Bem-Estar Social alemão: a Lei Hartz após dez anos de vigência

Stephan Treuke
Clóvis Zimmermann

Introdução

As recentes mudanças, reformas adaptações ou transformações empreendidas por diversos governos aos Estados de Bem-Estar Social nos países do Norte global desde os anos de 1970 têm sido objeto de análises e controvérsias nas ciências humanas em geral. (cf. BOSCHETTI, 2012; KERSTENETZKY, 2012; PIERSON, 1998) Dentre as discórdias está o alcance das reformas, sendo paradigmáticos termos como “corrosão” (BOSCHETTI, 2012) bem como “adaptação” (KERSTENETZKY, 2012) dentre outros. Via de regra, tais análises partem de contextos mais amplos, sendo estudos de países específicos menos contemplados. Por isso, o objetivo deste capítulo é analisar as reformas feitas num país paradigmático do modelo clássico bismarckiano, a Alemanha, que completaram dez anos de vigência legal em 2015. As assim chamadas reformas Hartz, pedra angular do programático pacote de reformas sociais subsumidas na Agenda 2010,[1] empreendida pelo governo de Gerhard Schröder, do Partido da Social-Democracia alemã (SPD), tiveram o intuito de reestruturar o mercado laboral e aumentar a competitividade econômica nacional. Essas reformas continuam gerando muitas polêmicas na Alemanha, apesar de seus inegáveis méritos alcançados notadamente em termos de dinamização das estruturas do mercado de trabalho e de redução do número de desempregados. As discórdias em torno dessas reformas existem em virtude da introdução de instrumentos taxados de liberais no âmago dos programas de seguro-desemprego, evidenciados tanto na deterioração da proteção profissional-salarial (o dumping salarial) quanto no próprio regime contratual de trabalho, com o crescente recurso a estratégias de flexibilização, precarização e subcontratação.

Dentre as análises empreendidas, Bäcker, Bosch e Weinkopf (2011) por um lado comungam em salientar o inegável êxito atribuído ao amplo pacote de reformas na sua substancial reconfiguração da monolítica tessitura econômica alemã, marcada por deficiências estruturais tacitamente ignoradas durante duas décadas de apatia reformista e negociações consensuais entre Estado, patronato e representação sindical, rumo a um dinâmico sistema competitivo com fortalecidas capacidades de adaptação às vicissitudes econômicas endógenas e exógenas, mostrando sua tenacidade e persistência no contexto do arrefecimento da conjuntura global nos períodos da crise financeira de 2008/2009.

Por outro lado, Hassel e Schiller (2010) destacam a histórica retração dos princípios da proteção aos direitos trabalhistas, atrelada à liberalização da relação contratual de trabalho e à consequente redução dos benefícios do seguro-desemprego, recrudescendo a porcentagem de trabalhadores pobres abaixo do limiar de pobreza (os assim chamados working poor). Ademais, assinalam a intensificada precarização do mercado de trabalho com alarmantes práticas de desregulamentação das atividades profissionais atípicas,[2] de tal modo que esses trabalhadores se veem obrigados a complementar sua renda insuficiente com benefícios da assistência social.

Alinhando-se a essa perspectiva surgiram especialistas críticos que questionam a intrínseca correlação entre a introdução das leis Hartz e a repentina retomada da conjuntura econômica alemã, atribuindo às reformas sociolaborais um forte caráter de deturpação das estatísticas, (KNUTH, 2014) escondendo os verdadeiros mecanismos responsáveis pela recuperação econômica da Alemanha. Apoiando-se em surveys recentes sobre os desdobramentos do mercado de trabalho alemão no contexto de uma abrangente pesquisa encomendada pela fundação Friedrich-Ebert, o autor postula a tese de que as tendências de um desenvolvimento positivo da economia alemã e a diminuição da taxa de desemprego imputam-se maioritariamente aos dispositivos macroestruturais implementados concomitantemente às reformas Hartz, acarretando uma desaceleração da produtividade e subsequentemente viabilizando a repartição do total da demanda laboral para um maior número de trabalhadores, através da gradativa redução da carga horária per capita. Outrossim Knuth correlaciona a recuperação conjuntural com o impacto das reformas de aposentadoria e com o estratégico enfraquecimento de regulamentações tarifárias, originando uma reconfiguração profunda da paisagem do mercado laboral alemão.

Diante desse panorama politicamente polarizador, este capítulo tem como finalidade proporcionar algumas reflexões sobre as repercussões das reformas Hartz no paradigma social à luz dos remodelamentos operados no núcleo da estrutura de Bem-Estar Social alemão. Para isso, vale-se, a título introdutório, de uma sucinta revisão da classificação tipológica de regimes de Welfare State[3] esboçada por Gosta Esping-Andersen (1991), que, além de fundamentar o arcabouço teórico-metodológico das seções ulteriores, contextualiza o debate controvertido sobre o propalado desmantelamento dos modelos de Estado de Providência sui generis. À continuação, a terceira seção pretende retraçar sinteticamente a trajetória do sistema de Bem-Estar alemão desde seus primórdios bismarckianos até as vésperas da entrada em vigor das Leis Hartz, sublinhando sua forte contingência histórica (path dependency[4]) em termos de manutenção das disposições conservador-corporativistas. Constitui objetivo da seção elucidar seguinte os principais mecanismos da quarta Lei Hartz e identificar suas motivações subjacentes, buscando identificar tendências paralelas no paradigma das reformas de aposentadoria e do seguro de saúde pública. Na quinta seção, enfim, objetiva-se justapor duas divergentes avaliações sobre a dimensão e as consequências da Lei Hartz-IV nos seus últimos dez anos de vigência, fornecendo um diagnóstico retrospectivo diferenciado sobre as experiências acumuladas nesse período. À guisa de conclusão, a sexta seção sumariza os resultados auferidos neste capítulo e propõe algumas considerações sobre as perspectivas do sistema de seguro-desemprego alemão no futuro próximo.

Classificação de regimes de Bem-Estar Social segundo Esping-Andersen

A despeito das divergências teóricas e político-sociológicas inerentes ao debate sobre os diversos arranjos de Bem-Estar Social, persiste no panorama científico contemporâneo um inquestionável consenso sobre a necessidade de intervenção reguladora do Estado no que tange a garantias mínimas de proteção social, institucionalizando-se um sólido edifício com capacidades de precaver seus cidadãos da exposição às vicissitudes sociais, diversos tipos de risco, de modo especial das crises econômicas imprevisíveis, tanto de origem exógena quanto de procedência endógena. (BOSCHETTI, 2012; ESPING-ANDERSEN, 1995; LUHMANN, 1981; OFFE, 1972)

Nessa linha de raciocínio, torna-se relevante assinalar persistências e contingências histórico-estruturais observadas na trajetória evolutiva de modelos de Estado de Bem-Estar, que, epistemologicamente constituídos e empiricamente consolidados por abrangentes estudos longitudinais, se tornaram objeto de complexas classificações tipológicas, no intuito de proporcionar um arcabouço teórico capaz de consubstanciar uma discussão comparativa mais ampla..

Assim sendo, procura-se nesta seção assentar os fundamentos operacional-metodológicos do capítulo, tomando como referência a classificação econométrica/histórico-institucional concebida por Esping-Andersen (1991), que, a partir de análises empírico-comparativas, agrega os países em torno de indicadores similares em três regimes tipológicos de Welfare State – o Liberal (Anglo-Saxão), o Conservador (Continental) e o Social-Democrata (Nórdico) –, a base dos critérios analíticos do “grau de desmercantilização”, da “distribuição da provisão de bem-estar” (entre os agentes família, mercado e Estado) e da “capacidade de modificação da estratificação social”. (ESPING-ANDERSEN,1991)

Conforme o sociólogo dinamarquês, a subdivisão a partir do recurso a dispositivos de desmercantilização remete ao “grau de autonomia e independência que essas políticas conseguem garantir aos indivíduos e (ou) famílias de sobreviverem para além das relações do mercado” (ZIMMERMANN; SILVA, 2009, p. 346), abrangendo o grau de elegibilidade dos programas sociais, a sua dimensão qualitativa, a gama e o prazo de usufruto dos direitos fornecidos, a partir das variáveis relacionadas aos benefícios como aposentadoria, seguro-desemprego e seguro-saúde (ESPING-ANDERSEN, 1991). Enquanto “a lógica liberal acentua o status mercantilizado da força de trabalho, cuja proteção deve limitar-se basicamente às contribuições e ao desempenho individual” (ZIMMERMANN; SILVA, 2009, p. 350), o paradigma conservador-corporativista estabelece uma congruência direta entre a qualidade dos benefícios sociais e as contribuições individuais efetuadas, proporcionando um grau intermediário de desmercantilização. Neste caso, a inserção profissional condiciona o diferenciado acesso aos programas sociais baseados em transferências, complementados por políticas residuais que visam à inclusão mais precária no mercado de trabalho. O paradigma social-democrata, enfim, veicula o maior grau de desmercantilização através de programas sociais universais independentes da posição do indivíduo no mercado de trabalho.

Em segundo lugar, Esping-Andersen (1991) correlata o regime com a respectiva repartição interna de responsabilidades sociais. Neste sentido, o autor destaca três pilares interligados do Bem-Estar – quais sejam: mercado, família e Estado – postulando que, sob a perspectiva liberal, prevalecem os princípios mercadológicos autorregulativos em detrimento do papel provedor de políticas sociais assumido pelo Estado, no intuito de antecipar a instalação “nociva” de fenômenos de acomodação desincentivadora no mercado de trabalho. Enquanto isso, na concepção conservadora, compete à família – e particularmente ao homem adulto – a função primordial de prover recursos financeiros, conforme a premissa da subsidiariedade dentro de um contexto meritocrático de inserção profissional com forte manutenção do status social, sendo o Estado relegado a uma posição secundária, solicitado apenas em caso de insuficiência das instituições família e mercado nas suas respectivas competências. Partindo da hipótese de que tanto a família quanto o mercado são suscetíveis a apresentar deficiências em providenciar uma sólida proteção contra os riscos do mercado – considerando-os inclusive como os principais responsáveis pelas desigualdades sociais –, o modelo social-democrata, enfim, substancia-se um sistema de rede de segurança social amplo e universal, garantido por um Estado-Providência emancipador, marcado por baixos critérios de elegibilidade e viabilizando um elevado padrão de existência para todos os cidadãos. (ZIMMERMANN; SILVA, 2009)

Finalmente, cabe-se debruçar sobre a capacidade de influenciar positivamente as respectivas configurações da estratificação social nos clusters identificados. A esse respeito, Esping-Andersen (1991) assevera que os princípios liberais podem ser concebidos em termos de políticas residuais, marcados por uma preponderante responsabilidade financeira do indivíduo e pela dominação do setor privado na provisão de bem-estar, enquanto dentro do paradigma das políticas sociais de cunho conservador-corporativista vigoram princípios meritocráticos que reafirmam a hierarquia altamente segmentada conforme ocupações profissionais. Finalmente, o regime de welfare social-democrata objetiva providenciar um alto grau de universalismo e igualdade em termos de acesso aos benefícios sociais.

É oportuno salientar nesse contexto que Esping-Andersen (1995)frisa o caráter essencialmente heurístico do seu modelo classificatório em termos de distinção arquetípica “liberal – conservativo – social-democrata”, que, longe de descartar uma possível hibridização, admite descontinuidades operacionais e pode incorporar elementos “mistos”, testemunhando as diversas adaptações e evoluções que enfatizam o dinamismo da sua proposta teórica.

A esse respeito, as incontingências observadas ao longo da trajetória histórica de cada arranjo de Bem-Estar em nível nacional são maioritariamente tributárias às reconfigurações estruturais efetuadas no intuito de corresponder melhor às circunstâncias em alteração, ora de origem exógena ora motivadas por momentos críticos intrínsecos ao próprio sistema. (CASTLES, 2004; PIERSON, 1998) Efetivamente, desde a fase de sua expansão (1945-1975) sob regulação fordista-keynesiana – alicerçado na concepção de pleno emprego, em direitos sociais amplos e universais, assim como na sustentação da demanda efetiva e do consumo – até a era pós-industrial globalizada da contemporaneidade, registrou-se a implementação de uma grande variedade de “reajustes” nas disposições da estrutura do Estado-Providência, norteados por divergentes concepções político-econômicas. (CASTEL, 1995; ESPING-ANDERSEN, 1995)

Em virtude das transformações no paradigma do mercado laboral e na pirâmide demográfica, das repercussões da internacionalização do mercado assim como da erosão de arrecadações, substanciando os sistemas previdenciários, entre outros motivos,[5] assiste-se na Europa à retomada de iniciativas reformadoras do Estado atingindo a base do arranjo de Bem-Estar Social. Estas revelam em numerosos casos estratégias de ativação preventivo-investivo[6] centradas em uma maior mobilização e responsabilização de cada indivíduo, uma tendência que incitou diversos pesquisadores a profetizar antecipadamente o desmantelamento do Estado de Providência. (BOSCHETTI, 2012; LIPPL, 2008;)

Inserindo-se na controvertida discussão sobre a propalada “crise” do Welfare State, Esping-Andersen (1995) enfatiza, contudo, que a despeito das alterações efetuadas em sua base, uma retração do Welfare State não se evidenciou estatisticamente desde os anos 1960 até meados dos anos 1990; a taxa de crescimento do orçamento acusou constante acréscimo, conquanto a do PIB assinalou significantes oscilações conjunturais. (CASTLES, 2004; OECD, 2009; PIERSON, 1995) Não obstante, cabe ponderar que as assertivas fundamentadas unilateralmente em estatísticas e índices básicos de crescimento nem sempre refletem a percepção das pessoas diretamente tangidas. Admite-se que esses números podem inclusive ocultar processos de alterações qualitativas dentro do paradigma de welfare em termos de alocação de prioridades e recursos nos segmentos dos respectivos programas tradicionais, requisitando, a fortiori, uma análise mais pormenorizada de cada país em questão.

Seguindo essa linha de raciocínio, no entanto, longe de pleitear abarcar a integralidade da complexa discussão sobre as transformações do sistema de Bem-Estar alemão em uma perspectiva diacrónica, este capítulo exemplifica alguns aspectos cruciais da metamorfose estrutural nos alicerces do modelo welfare bismarckiano através do shift paradigmático impulsionado pelas quatro Leis Hartz, que provocaram uma infinidade de indagações científicas sobre suas repercussões dentro do paradigma das políticas sociais. A idiossincrasia do caso alemão reside no fato de constituir o berço do modelo bismarckiano com consolidada trajetória histórico-ideológica marcada por acentuadas contingências estruturais, cuja ruptura ex nihilo acarretada pela quarta lei (doravante Hartz-IV) tanto desencadeou certa admiração pelo german way no contexto das reformas sociolaborais da União Europeia, através da sua política de austeridade disciplinadora, quanto desatou uma avalanche de críticas internas, responsabilizando o governo pela liberalização e desregularização do mercado laboral a grandes custos sociais.[7] Nesse sentido, a justificação da escolha do seguro-desemprego como enfoque primordial deste capítulo se sustenta na convicção largamente compartilhada de que as alterações críticas no paradigma do sistema de Bem-Estar Social se originam em transformações estruturais no mercado de trabalho. (WALWEI, 2009)

Contingências histórico-estruturais dentro do sistema de Bem-Estar Social alemão

Esta seção propõe elucidar suscintamente os cinco pilares do sistema de Bem-Estar Social na Alemanha, desde sua introdução politicamente motivada por Bismarck no final do século XIX até as vésperas da introdução das Leis Hartz em 2003.

A edificação de um sistema de previdência social institucionalizado por decreto imperial na época guilhermina remonta às iniciativas promovidas pelo ultraconservativo chanceler e (co-)fundador político da Alemanha, Otto von Bismarck, que pretendeu construir um fundamento sólido de proteção social – vanguardista na sua época – para os assalariados industriais, substanciado pela contribuição compulsório-contributiva de ambos, trabalhadores e patronato. Destarte, o modelo alicerçava-se em três fundamentos: no seguro de saúde (1883), no seguro contra acidentes (1884) e nas caixas de previdência para garantir assistência na aposentadoria e em caso de invalidez (1889). Portanto, operava segundo o princípio de autonomia e subsidiariedade. Projetava-se assegurar, em primeiro lugar, a produtividade de uma indústria tardiamente implantada e, concomitantemente, conter a expansão de movimentos esquerdistas e limitar sua atuação dentro de processos sociais reivindicatórios.

Posteriormente o arranjo de Bem-Estar Social alemão, cuja disseminação para vários países ocorreu na primeira metade do século XX, foi suplementado por um quarto componente: em 1927 instaura-se o seguro-desemprego, custeado por contribuições paritárias de empregador e trabalhador e complementado por auxílios do orçamento público. No período pós-Primeira Guerra Mundial ocorreu uma ampliação das políticas sociais, traduzida em uma proteção social de repasse retributivo[8] mais ampla e universal, atingindo a integralidade da população alemã até experimentar as repercussões desestruturantes da crise advinda da Grande Depressão (1929/1932) e suas tendências inflacionistas, que assolaram o país até meados da década 1930. À continuação, no decorrer do regime nazista (1933-1945) as políticas sociais foram subordinadas a fins ideológicos, excluindo do grupo beneficiado quaisquer opositores ideológicos à doutrina nacional-socialista. As desastrosas consequências da Segunda Guerra Mundial recatapultavam o sistema de Providência numa situação similar à época da década 1930, sendo o desemprego e a pobreza remediados pela assistência mútua, pela Igreja, por organizações filantrópicas assim como pela ajuda substancial dos Aliados.

No entanto, a recuperação econômica da Alemanha Ocidental viabilizava – já ao raiar os anos 1950 – a reconstrução e gradativa extensão da rede de proteção social, alcançando abrangência universal de Welfare State durante os trinta anos pós-guerra. (BOSCHETTI, 2012; ESPING-ANDERSEN, 1991) Nesse contexto cabe destacar a introdução da lei da dinamização da aposentadoria (1957) na era Adenauer, que implicava no acoplamento das prestações financeiras ao desenvolvimento conjuntural sob regime de repasse direito “intergeracional” das cotizações (a chamada premissa do “contrato de gerações” – Generationsvertrag), abandonando portanto o antigo modelo de aposentadoria de base minimalista e dissociada das evoluções da economia nacional, e restaurando as diferenças profissionais de status. A constante ampliação do sistema de Bem-Estar Social no período de vigência do regime fordista-keynesiano, embasada na convicção positivista de pleno emprego, operava conforme mecanismos capitalistas com intervenção reguladora do Estado – o capitalismo social (soziale Marktwirtschaft), modelo conceituado por Alfred Müller-Armack – e alicerçada em princípios de crescimento solidário através da progressiva inclusão dos empregados em uma ampla rede de segurança social. (BOSCHETTI, 2012)

Contudo, as crises de petróleo de 1973/1974, em conjunção com a subida das despesas ocasionadas no conjunto das transferências sociais – nomeadamente no setor da saúde, com investimentos em contínua expansão, assim como nos regimes de aposentadoria – se repercutiam na acumulação de dívidas orçamentárias. Essa tendência foi agravada pela Reunificação alemã, que iniciava o processo de equiparação sistêmico-estrutural entre a parte democrática ocidental e a parte oriental, ex-soviética, e se alimentava de “contribuições suplementares de solidariedade” (Solidaritätszuschlag) no intuito de atenuar as significantes disparidades socioeconômicas. Atribui-se às transformações demográficas e às significantes despesas no âmbito da medicina a introdução, em 1994, do quinto pilar do Welfare State, o seguro de cuidados de longa duração (Gesetzliche Pflegeversicherung), subsumido administrativamente ao plano de saúde obrigatória legal.

Acumulavam-se gradativamente, desde a década de 1980, as discrepâncias entre a taxa de crescimento econômico, em conjunção com estagnações na arrecadação fiscal, e as despesas em transferências sociais, déficit superficialmente remediado por dispositivos pontuais que pautavam uma maior coparticipação financeira direta dos assegurados (dispositivos de amortização das despesas sociais – Kostendämpfungsmaßnahmen). Anuncia-se, portanto, a introdução de mecanismos de externalização de serviços em planos previdenciários privados em concomitância com uma moderada redução dos benefícios monetários, no intuito de aliviar o orçamento público.

Subsumindo, constata-se na fase de expansão pós-guerra do regime de Bem-Estar alemão a prevalência da provisão pública de transferências sociais, regida por princípios retributivos de cunho conservador-corporativista. Acusa-se nos anos 1990, contudo, um “crescente envolvimento privado na provisão […] um maior envolvimento do Estado na regulação das atividades, no chamado welfare fiscal (gastos tributários) e na compra de serviços ao setor privado.” (KERSTENETZKY, 2012, p. 468)

Nesse contexto, Boschetti (2012) chama a atenção para a sequência de dispositivos de amortização das despesas sociais que focalizavam particularmente os segmentos da saúde pública, “recorrendo à introdução de ‘tickets moderadoras’ visando reduzir os gastos com medicamentos, cuidados de auxiliares medicais, próteses dentárias, ótica e transporte de ambulância.” (BOSCHETTI, 2012, p. 795) Destaca-se, neste caso, a instauração da cocontribuição trimestral obrigatória para consultas médicas – estratégia, porém, abandonada em virtude da sua ineficiência em longo prazo e das suas onerosas despesas burocráticas. Registrou-se, em paralelo, a expansão do setor privado na contratação de planos de aposentadoria, corroborando-se a hipótese postulada por Kerstenetzky (2012) do surgimento de um sistema previdenciário de múltiplos pilares.[9]

Em concordância com as contribuições de Hassel e Schiller (2010), a path dependency do modelo alemão – coerente com princípios estruturais de cunho bismarckiano – se confirma, respeitando as ressalvas feitas, até a véspera do novo milênio. O quadro dominante da “paisagem congelada”, recorrendo à metáfora de Esping-Andersen (1995), se evidencia nas estruturas conservadoras em termos de significantes relutâncias – por parte das coligações partidárias e dos sindicatos, formando junto com o setor do patronato o conselho deliberativo paritário para assuntos sociolaborais – em repensar as políticas consensualmente institucionalizadas décadas atrás.

Conforme as assertivas de Zimmermann e Silva (2009, p. 354), “o acesso a benefícios obedece à lógica do cálculo, ou seja, à concepção de que o indivíduo tem um benefício pessoal em virtude de cumprir um contrato”, sendo o grau de desmercantilização positivamente correlatado ao tempo total auferido em contribuições salariais obrigatórias. Essa condicionalidade vigora nomeadamente nos regimes de aposentadoria, funcionando à base de princípios de altas cotizações – caraterizados por Esping-Andersen (1995) como setor desproporcionalmente evoluído dentro da arquitetura da previdência social alemã – que pressupõe uma biografia profissional longa e ininterrupta do male breadwinner.[10] Subsequentemente, exclui da ampla cobertura de programas de proteção social o grupo situado à margem do trabalho formal regulamentado.

Retomando as considerações de Esping-Andersen em referência à distribuição da provisão de bem-estar, destaca-se o forte legado histórico do corporativismo estatal, ampliado e adaptado às mudanças econômico-sociais, partindo de uma premissa de subsidiariedade fundamentada na conservadora alocação de responsabilidades familiares que focaliza o homem como provedor preponderante do salário, enquanto a mulher providencia os cuidados dos filhos e da casa, perspectiva que prejudica o desempenho de atividades profissionais da população adulta feminina.[11] Incumbe às políticas sociais do Estado a consolidação da hierarquia de status social conforme posição no mercado laboral altamente segmentado, regidas por um sistema de proteção social retributivo, acusando um alto grau de elegibilidade em termos de acesso aos programas sociais que reafirma a rigidez do mercado de trabalho (LIPPL, 2008).

Nesse sentido, constitui ponto neurálgico até hoje a inalterada manutenção da estratificação social de classes profissionais, privilegiando a tradição segmentadora na distribuição de benefícios previdenciários que favorece o funcionalismo público. Desde seus primórdios, Bismarck introduziu fortes elementos de organização meritocrática para consolidar as divisões entre os assalariados conforme seu status e classe, atrelando as prestações e serviços de previdência à posição social do indivíduo e condicionando o usufruto de benefícios sociais ao grau de participação no mercado. (ESPING-ANDERSEN, 1991)

Portanto, observa-se no caso da Alemanha uma consolidação do diferencial do status ocupacional, ora entre os setores de atividades profissionais ou entre as respetivas posições hierárquicas nas ocupações, ora nas diferenciações presentes entre o setor privado e o público. (KERSTENETZKY, 2010) A ênfase das políticas sociais, operando segundo mecanismos de transferência, na manutenção das diferenças de status acaba por diminuir os impactos da redistribuição, levando em consideração que o paradigma reproduz em grande medida a estratificação vigente no mercado laboral. (BENEVIDES, 2011; LIPPL, 2008)

A Lei Hartz-IV e suas repercussões no paradigma do seguro-desemprego

Constitui objetivo principal desta seção tecer algumas reflexões sobre a implementação da quarta Lei Hartz,[12] programa de renda assistencial não contributivo objetivando a ativação do mercado de trabalho. Recorre-se, para isso, à revisão dos seus dispositivos-chave e motivações principais, identificando tendências paralelas no setor do seguro-saúde e da aposentadoria.[13]

Entre 2003 e dezembro 2005 foram gradativamente sancionadas pela Assembleia Legislativa Alemã as quatros Leis de Prestações de Serviços Modernos do Mercado Laboral (Gesetze für Moderne Dienstleistungen am Arbeitsplatz), que, conforme o discurso oficial, visavam induzir a redução da taxa de desemprego – em constante expansão cíclica – através da reestruturação do sistema de reintegração de desempregados no primeiro mercado de trabalho pelo competente Instituto Federal de Trabalho (Bundesanstalt für Arbeit) – involucrado em escândalos de intermediação e acusado de ter fracassado em sua tarefa de revitalizar o mercado laboral. (KNUTH, 2014)

O pontapé inicial nas reformas foi dado pelo então chanceler federal, o social-democrata Gerhard Schröder, subsumindo o conteúdo programático das reformas através da declaração governamental no Parlamento proferida em 14 de março de 2003: “Vamos ter que reduzir os benefícios do Estado, incentivar a responsabilidade própria e exigir maior empenho de cada indivíduo”. Destarte, a motivação inicial das reformas Hartz residia na ativação imediata das pessoas desempregadas, criticando implicitamente a paralisia inerente ao modelo predecessor de seguro-desemprego. Na linha de argumentação de Schröder, culpabilizavam-se os desproporcionais benefícios financeiros – abusivos particularmente no caso dos desempregados de longa duração e considerados desencentivadores do retorno à vida profissionalmente ativa – pelo arrefecimento da conjuntura alemã.

Concretamente, a reforma implicava, entre outros dispositivos, na elevação da idade de aposentadoria para 67 anos, na subida de contribuições para o sistema de saúde, assim como na fusão do auxílio-desemprego com o subsídio de assistência mínima, sob a nova nomenclatura de Hartz-IV, que será objeto de uma análise pormenorizada nesta seção.[14]

Prevalecia, até a entrada em vigor da nova legislação, o arranjo tríplice de transferências monetárias em caso de desemprego, distinguindo-se o subsídio-desemprego contributivo (prestações de substituição de renda – Lohnersatzleistungen) – proporcional à respectiva folha salarial e custeado em distribuição paritária pelo empregador e trabalhador com auxílio do Estado, a razão de 60%/67% da remuneração líquida (pessoas solteiras/chefes de família) com prazo máximo de 32 meses e condicionado ao prévio exercício de atividades profissionais sujeitas a contribuições sociais obrigatórias durante doze meses pelo período mínimo de três anos, submetido após vencimento do prazo a uma redução para 53%/57% (auxílio-desemprego – Arbeitslosenhilfe) com prazo indeterminado e financiado por impostos – do subsídio de assistência mínima (Sozialhilfe),[15] regido pelo princípio de subsidiariedade não contributivo e orientado no patamar de existência sociocultural mínima com direito a aproximadamente trezentos euros mensais, conforme legislação do respectivo Estado Federativo (Bundesland).[16]

A implementação da quarta Lei Hartz em 2005 teve significantes repercussões no seguro desemprego à medida que engendrou uma dualização do paradigma, diferenciando as prestações de substituição de renda (doravante Arbeitslosengeld I – ALG-I), com alterações significantes na sua elegibilidade e duração,[17] do subsídio-desemprego tipo II (doravante Arbeitslosengeld II – ALG-II), como resultado da fusão entre o auxílio-desemprego e o subsídio de assistência mínima – financiado por contribuições tributárias e avaliado em correlação às despesas médias do último quintão na hierarquia do grupo salarial. A antiga assistência social passou a ser garantida apenas aos “incapacitados” ao trabalho, como crianças e pessoas com deficiência. (BOSCHETTI, 2012, p. 785)

Enquanto no caso do subsídio ALG-I persistia a proteção da qualificação profissional, fortalecendo a manutenção do status ocupacional-tarifário – condicionado ao exercício de atividades profissionais com taxas de contribuição social obrigatória durante pelo menos doze meses nos últimos dois anos – o novo ALG-II era concebido para incentivar uma imediata reintegração do desempregado no mercado de trabalho primário através de transferências financeiras moderadas, exigindo-se como contraprestação ora a aceitação de qualquer proposta de trabalho oferecida pela competente agência de trabalho, independentemente da qualificação profissional e de regulamentos tarifários, ora a incorporação em dispositivos de qualificação pós-profissional disponibilizados pela entidade responsável – para evitar qualquer efeito de lock in.[18]

As prestações financeiras alicerçadas no patamar de existência mínima – em analogia ao anterior padrão do subsídio de assistência mínima – concedem-se a tempo indeterminado e são regulamentadas por critérios de acesso de baixa elegibilidade, consoante à classificação de Esping-Andersen (1991). Destarte, qualquer pessoa entre 15 e 65 anos com capacidade físico-mental de trabalhar ao mínimo três horas diárias, está autorizada a solicitar o ALG-II, sujeitando-se previamente à rigorosa avaliação dos recursos próprios via comprovante de peritos, que precisam ser exauridos .[19] Outrossim, estipula-se a obrigação contratual de comparecimento do solicitante, sempre que for requerido pela agência competente, a fim de uma integração imediata no mercado laboral embasada em uma assessoria personalizada que visa explorar suas potencialidades e capacidades profissionais. Flanqueadas por um complexo inventário de sanções legais com dispositivos coercitivos, particularmente dracônicos, em caso de não comparecimento na agência ou de reiterada recusa de ofertas de trabalho na faixa etária de 15 a 25 anos, as transferências monetárias podem ser cortadas parcialmente, chegando até a sua supressão.

Além da concessão do “requisito normal” (Regelbedarf) – cobrindo as despesas diárias de alimentação, higiene pessoal, equipamento doméstico e necessidades pessoais cotidianas em variação de acordo com a idade e a dimensão familiar até um piso máximo de 398 euros mensais para o ano 2012 (COMISSÃO EUROPEIA, 2012) – o ALG-II se compromete na cotização contínua no plano de seguro de saúde, seguro de cuidados de longa duração, e no regime obrigatório do seguro de pensões em forma de contribuições-mínimas, assim como se responsabiliza pelas despesas originadas com alojamento e calefação a 100%, desde que sejam adequadas. Incumbe ao solicitante o requerimento justificado de “requisitos suplementares”, englobando prestações financeiras únicas, por exemplo, a aquisição de móveis, e periódicas, como pacotes educativos ou alimentação especial para pessoas sofrendo de doenças crônicas.[20]

Cabe destacar que dentro do processo de concessão do subsídio-desemprego ALG-II vigora uma lógica pluricentrada que submete igualmente à avaliação de caso de necessidade não apenas o solicitante principal, mas também o entorno de convivência imediata em que se insere fisicamente (comunidade de necessidade – Bedarfsgemeindschaft), sendo, portanto, a alocação de recursos atrelada diretamente à situação financeira dos seus membros agregados, que devem obedecer às mesmas obrigações.[21]

No entanto, o novum mais impactante das reformas manifesta-se na sua vigência legal além do tradicional setor de assistência ao desemprego, que implica na provisão financeira complementar à renda, auxiliando o grupo de pessoas com níveis de ingresso médio insuficiente para assegurar a sua subsistência (as prestações de ajuda à subsistência – Hilfe zum Lebensunterhalt) que constituem o contingente dos working poor (Aufstocker).[22] (BRUSSIG; KNUTH, 2011)

As transferências sociais são administradas e orçamentadas pelo Instituto de Trabalho Federal e pelos entes comunais competentes, interagindo em projetos de mútua cooperação (Arbeitsgemeindschaften). Incumbem às agências locais (Jobcenter) as tarefas de intermediação, incorporação em dispositivos de qualificação pós-profissional e assessoria em questões de habitação, tratamento psicológico, dependência física e inadimplência de pessoas físicas. (BAETHGE-KINSKY; BARTELHEIMER; WAGNER, 2010)

Um deslocamento estrutural paralelo se evidenciou com a implementação das reformas Hartz I-III que, perante o discrepante gasto público com o sistema de saúde, pautavam a valorização e responsabilização dos assegurados através de externalizações de serviços médicos passíveis de cocontribuições únicas – implicando taxas de atendimento por consulta médica, por hospitalização e aquisição de remédios. Não obstante, essas reformas, que na sua maioria operavam em pequena escala, não viabilizaram significantes economias em longo prazo, fracassando particularmente em virtude do maior esforço burocrático e da persistente alta frequência de consulta de serviços médicos em geral.

Concomitantemente, o sistema de seguro de pensões – operando conforme regulamentos de repartição direta das contribuições financeiras da população economicamente ativa – foi objeto de reformas, em reação às reestruturações na pirâmide demográfica da Alemanha, rebatendo no aumento das contribuições assim como na gradativa subida do piso de idade de entrada na aposentadoria, a partir de 67 anos, escalonado até 2029. Constituindo uma ruptura com a prática de antecipação da aposentadoria, que se consubstanciava nas prestações generosas da substituição salarial garantindo a transição até a sua entrada legal de 65 anos, as reformas no sistema de pensões doravante visavam estimular a manutenção dos seniors nos postos de emprego para reduzir o número de desempregados de longa duração. (KNUTH, 2014; KNUTH; BRUSSIG, 2012)

Paralelamente operou-se uma drástica redução nas prestações financeiras do regime de pensões públicas, assentado em uma cobertura básica em vez de se atrelar às contribuições individuais, incentivando indiretamente a contratação de serviços externos de poupança-vida (Riester-Rente, entre outros) para complementar a renda após o período economicamente ativo.

Analisando as principais motivações para a introdução das reformas laborais, os estudos de Bäcker, Bosch e Weinkopf (2011), Hassel e Schiller (2010) e Knuth (2014) coincidem em remeter para deficiências maioritariamente intrínsecas ao próprio arranjo de Bem-Estar Social alemão, marcado por estruturas incrustadas pouco dinâmicas, que as “operações cosméticas” das tímidas reformas anteriores não foram capazes de resolver de forma sustentável.[23] Em virtude das transformações demográficas e das suas repercussões na estrutura de financiamento das aposentadorias, atuando em concomitância com elevadas despesas no âmbito dos serviços médicos, o modelo de financiamento das políticas sociais concebido nos anos 1960/1970 – em período de plena ascensão conjuntural do país – teria alcançado seus limites críticos.

Outrossim, as estratégias de intervenção do Estado no mercado laboral objetivando estimular a liberação de postos de trabalho dos seniors,[24] através de diferentes mecanismos de antecipação da aposentadoria ou modelos mistos de pré-aposentadoria para antecipar a declinante demanda na indústria, ter-se-iam evidenciado como políticas meramente temporizadoras, retirando do mercado de trabalho os trabalhadores mais idosos e competentes e deslocando as despesas do seguro-desemprego para o orçamento das pensões. (ESPING-ANDERSEN; MYLES, 2009) Em paralelo, o crescente número de desempregados egressos das indústrias-chave, notadamente de escavação, foi parcialmente integrado em atividades profissionais subsidiadas pelo governo (Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen – ABM) sem, contudo, proporcionar sua incorporação em longo prazo.

Indagando sobre a correlação entre a implementação da quarta Lei Hartz e a dinâmica político-administrativa da Alemanha, Hassel e Schiller (2010) sinalizam que, referente à gestão da alocação do subsídio desemprego assim como dos demais benefícios sociais, foram detectados inúmeros conflitos burocráticos na repartição das despesas entre as comunidades locais em plena crise fiscal e os Estados Federais (Bundesländer), respetivamente da União (Bundestanstalt für Arbeit), urgindo uma centralização administrativa mais eficiente que evitasse conflitos de competências.

Sintetizando, a Lei Hartz-IV implicava no deslocamento de prestações de substituição salarial, proporcionais à atividade profissional desempenhada, para um sistema universal-básico de auxílio-desemprego orientado no patamar de existência sociocultural mínima e condicionado à disposição e à disponibilidade de aceitar qualquer oferta de trabalho, flanqueado por mecanismos de acompanhamento personalizado e regido por uma ampla gama de sanções e obrigações.[25] Tendências paralelas se delineavam no setor do seguro-saúde e dos fundos de aposentadoria, introduzindo momentos de maior responsabilização, ora via cocontribuição do indivíduo, ora através da contratação de serviços externos privados.

Balanço crítico sobre os impactos da Lei Hartz-IV após dez anos de vigência

Apoiando-se na trajetória histórica do sistema de welfare alemão esboçada nas seções precedentes, com ênfase nas mudanças registradas no âmago do sistema de seguro-desemprego, procede-se neste item à justaposição de dois grupos de pesquisadores que forneceram diagnósticos divergentes sobre as reconfigurações induzidas pela quarta Lei Hartz dentro do panorama das políticas sociais na Alemanha no decorrer dos últimos dez anos.[26]

Argumentando desde uma perspectiva crítica, a pesquisa encomendada pela fundação Hans-Böckler-Stifung, conduzida por Hassel e Schiller (2010), postula que as reformas Hartz, impostas pela cúpula executiva social-democrata Schröder em consenso com a coligação de reforma do Partido Verde, teriam inconfundivelmente impregnado de uma orientação econômica a substância das políticas sociais na Alemanha, desconsiderando os seus possíveis efeitos polarizadores dentro da paisagem social e omitindo categoricamente a negociação com a representação sindical. Confome a pesquisa, esse processo teria ocorrido através da consolidação de mecanismos de flexibilização e desregularização legitimados sob o lema programático de “fomentar e exigir” (Fordern und Fördern), que, operando segundo o modelo trípede “ativação – intermediação de mão-de-obra imediata – fomento de emprego”, contém um forte caráter disciplinador que prioriza o “exigir” e negligencia o “fomentar”.

Em primeiro lugar, os autores salientam que os diferentes instrumentos de ativação operando dentro de uma lógica produtivista constituem significantes concessões às empresas privadas, à medida que auxiliam os empregadores a oferecer empregos precários, com jornada e salários reduzidos e subsidiados pelo Estado. Ergo, coaduna-se a um dispositivo macroeconômico de utilização do fundo público para ampliar a acumulação do capital e socializar ainda mais os custos com a classe trabalhadora. Alegando reduzir as disparidades entre demanda e oferta de emprego (matching), a nova legislação favoreceria a desregularização do regime contratual, tanto por flexibilização interna (disposição flexível dos horários de trabalho e enfraquecimento dos acordos tarifários) quanto por flexibilização externa (redução das proteções contratuais contra demissão), reduzindo a taxa de desemprego a grande custo social. Como efeito corolário, a propagação de atividades profissionais atípicas – exoneradas de contribuições sociais obrigatórias – prejudicaria o sistema de repasse retributivo, gerando deficiências orçamentárias, principalmente nos fundos de aposentadoria pública. (WALWEI, 2009)

Retomando as considerações de Esping-Andersen (1995, p. 106) na sua afirmação de que a flexibilização temporária pode até ser benéfica, porém não ao se tornar crônica e transformar-se em “armadilhas sem saída”, Hassel e Schiller (2010) e Bäcker, Bosch e Weinkopf (2011) comungam em salientar que a alta taxa de reincidência na adesão ao programa ALG-II questiona sua intrínseca sustentabilidade. Os autores concluem que, em virtude da integração em relações de trabalho precárias e temporalmente determinadas, os desempregados não conseguem sair da dependência financeira do Estado, recaindo nas prestações de ajuda à subsistência de complementação de renda e engrossando, ipso facto, a lista dos Aufstocker.[27] Assim, os estudiosos põem em relevo que, conforme os resultados estatísticos auferidos na sua pesquisa para o ano 2010, mais de 28,3% dos beneficiários de ALG-II exerciam atividades profissionais complementares (Kombi-Löhne), porém insuficientes para subsidiar a existência própria ou da sua comunidade de necessidade.[28]

Nessa linha de raciocínio, Bäcker, Bosch e Weinkopf (2011) chamam a atenção para a prevalência de estratégias de integração de efeito imediato, nomeadamente no setor de empregos atípicos de baixa remuneração (1-Euro-Jobs) ou de complementação de renda (Mehraufwandsentgelt), inviabilizando uma (re)inserção sustentável no mercado laboral.[29]

Em consonância com a argumentação de Hassel e Schiller (2010), o sistema favorece implicitamente a instalação de descontinuidades na biografia profissional, dificultando processos de ascensão econômica via acesso ao mercado de trabalho regularizado com plenas garantias de seguridade social e originando alterações na estrutura da família em decorrência da imprevisibilidade da situação de emprego.

Outrossim, em ausência de uma relação contratual estável sujeita às contribuições em fundos de aposentadoria, o desempregado beneficiário de Hartz-IV corre o risco de perpetuar a situação financeira precária (Altersarmut) além dos 65 anos de idade, tendo direito apenas ao sistema de aposentadoria-mínima proporcionado pelo ALG-II.

Bäcker, Bosch e Weinkopf (2011) postulam que o dumping social promovido pela integração em atividades profissionais atípicas, em vez de dinamizar a inserção laboral de pessoas pouco qualificadas, incorpora cada vez mais pessoas altamente qualificadas[30] e estimula a polarização salarial, assim como o crescimento das desigualdades socioeconômicas. Destarte, as desigualdades de chances em termos de acesso ao mercado laboral fortalecem e acirram a manutenção de mecanismos de proteção de status dentro da complexa estratificação profissional, característica das políticas conservadoras de cunho bismarckiano, em vez de conferir maior permeabilidade e flutuação ao mercado laboral.

Não obstante, as repercussões observadas na estrutura do mercado laboral sinalizam uma incrementada taxa de integração da parte adulta feminina em atividades profissionais, reconfigurando timidamente a constelação conservativa do núcleo familiar com forte predominância do homem como provedor principal da renda. Mediante a alocação centrada no indivíduo em relação a sua comunidade de necessidade, operou-se um deslocamento do princípio de subsidiariedade corporativista substanciado pela família, favorecendo o papel do Estado como principal agente provedor de direitos sociais, desenhando-se analogias ao arranjo liberal anglo-saxão.

Porém, apesar da significante melhoria na segurança e na autonomia da famílias mononucleares de constelação mãe – filho(s),[31] Hassel e Schiller (2010) assinalam o schisma produzido no âmago da estrutura familiar alemã no tocante à distribuição das responsabilidades tradicionais, expondo todos os seus membros à submissão de testes de necessidade financeira. Os autores chamam a atenção para o fato de que a lógica de considerar todos os membros agregados da comunidade de necessidade na alocação do ALG-II não foi flanqueada por políticas incentivadoras da conciliação entre a pós-maternidade e a retomada de atividades profissionais.

A segunda deficiência assinalada por Hassel e Schiller (2010) reside na introdução de mecanismos de recomodificação imputados às reformas Hartz em virtude da eliminação do auxílio-desemprego com função transitória do ALG-I, acarretando subsequentemente a supressão da proteção salarial (na incondicional aceitabilidade de ofertas de emprego) e da proteção da qualificação profissional, proporcionando maior vulnerabilidade em relação ao mercado.

Os autores criticam, nesse sentido, a homologação de solicitantes Hartz-IV que nunca foram ativos profissionalmente, ora com o conjunto de desempregados egressos de ocupações profissionais regulares – que foram demitidos sem ter cumprido os critérios de elegibilidade, endurecidos pela exigência do exercício de doze meses de atividades profissionais dentro de um período de 24 meses – ora com o contingente de desempregados egressos do programa ALG-I que, após doze meses, se veem submetidos às mesmas obrigações e condições que o grupo de pessoas que nunca cotizaram no sistema contributivo de seguro-desemprego.

Portanto, assistir-se-ia ao deslocamento paradigmático na lógica das políticas de seguro-desemprego, à medida que mais de 70% dos desempregados em 2009 eram beneficiários da assistência-desemprego tipo II, enquanto a incrementada seletividade do tipo I torna o acesso ao pleno seguro-desemprego mais difícil, criando uma dualidade no sistema de políticas de desemprego entre seguro contributivo financiado por repartição (Sozialstaatmodel) e assistência não contributiva custeada por impostos (Fürsorgemodell) com benefícios amputados e condicionados à comprovação de necessidade, assim como à coercitiva integração em dispositivos de trabalho. (BÄCKER; BOSCH; WEINKOPF, 2011; HASSEL; SCHILLER, 2010; LEIBER, 2007)

Subsumindo, a hierarquia dualista manifestar-se-ia na transformação de um sistema retributivo rumo ao modelo anglo-saxão de financiamento tributário do seguro-desemprego, acusando-se, posteriormente à implementação das Leis Hartz, a uma redução da taxa de contribuição social obrigatória alocada ao subsídio-desemprego em conjunção com um aumento de despesas tributárias financiando as transferências do programa ALG-II.

Matthias Knuth (2014) traça um balanço diferenciado sobre as repercussões da quarta Lei Hartz no paradigma das políticas sociais e adverte que o recrudescimento de vozes críticas não deveria ocultar os seus méritos alcançados no mercado laboral, levando em consideração a recuperação da conjuntura econômica e a drástica redução da taxa de desempregos de 40% abaixo do limiar de três milhões em dez anos – fato que, na Europa, desencadeou uma crescente admiração pelo german way em termos de austeridade e disciplina orçamentária, em oposição diametral com seu histórico imobilismo em encarar reformas de envergadura. Para o professor da Universidade Duisburg-Essen, a idiossincrasia da maior reforma social lançada na Alemanha reside no efeito simultâneo da introdução da reforma do seguro desemprego e do remodelamento das prestações de serviços no mercado de trabalho.

Não obstante, o autor ressalva que, apesar da coincidência evidente da implementação das Leis de Prestações de Serviços Modernos do Mercado Laboral com o revigoramento da primeira economia europeia, cabe o mérito preponderante às estratégias macroeconômicas – a induzida desaceleração da produtividade total per capita e a repartição do total da demanda laboral para um maior número de trabalhadores através da redução da carga horária[32] – em conjunção com o constante superávit nas exportações.[33] Coincidindo com a linha de pensamento de Walwei (2009), Knuth remete à importância dos efeitos da reforma de aposentadorias – aumento escalonado da idade legal de entrado a 67 e eliminação do esquema combinando o desemprego de longa duração com a antecipação da aposentadoria (Frührentenmodelle) no caso dos trabalhadores seniors – assim como ao enfraquecimento do sistema tarifário e à erosão dos regulamentos coletivos.[34]

Concomitantemente, o autor evidencia com estatísticas que a estagnação real dos salários, o recrudescimento das desigualdades na distribuição de renda e do setor de atividades com baixa remuneração em correlação com o disparo de atividades atípicas já haviam se instalado como tendências no mercado laboral anterior à implementação da reforma Hartz-IV, testemunhando a crescente instabilidade do mercado de trabalho e a crise cíclica das políticas sociais de base fordista-keynesiana. (KNUTH, 2014)

Descartando a tendência de substituição dos contratos indeterminados por atividades profissionais atípicas, o autor, não obstante, põe em relevo que o próprio caráter disciplinador e coercitivo dos dispositivos Hartz-IV – à medida que viabilizam a intermediação em “qualquer relação de trabalho” para evitar efeitos lock-in dos desempregados – contribuiu ao aumento do componente matching entre demanda e oferta no mercado de trabalho, sem, no entanto, oferecer perspectivas sustentáveis de inserção em atividades regulares. Nesse sentido, o pesquisador concorda com as observações feitas por Hassel e Schiller (2010), atestando um acréscimo relativo do setor de atividades atípicas. Contudo, pondera que esse impacto da quarta Lei Hartz, midiaticamente enfatizado, se evidenciou apenas no período inicial de 2005-2006, enquanto se registrava um recrudescimento porcentual de atividades profissionais regulares desde 2009 – resultado da ascensão conjuntural e das transformações demográficas citadas.

Knuth atribui ao mérito das reformas do mercado laboral a dinamização per se do processo de reintegração de desempregados no mercado de trabalho[35] – ressalvando, contudo, que esta tendência apenas se verificou na intermediação dos desempregados de curto prazo (três a seis meses) ou ainda no caso de contratos de trabalhos ainda ativos e que esta dinâmica não se comprovou para seus homólogos de longa duração.

Apoiando-se em estatísticas recentes, Knuth (2014) assevera que a própria capacidade de realocação do mercado laboral alemão (Labour-Turnover-Rate)[36] ter-se-ia deteriorado e a taxa flutuação/mobilidade profissional sofreu uma concomitante revisão para baixo – acirrando o dualismo entre contratos indeterminados e atividades atípicas que reafirma a rígida hierarquização.

Nessa linha de pensamento, o cientista conclui que o maior impacto das reformas estatisticamente tributário à entrada em vigor da Lei Hartz-IV reside no seu efeito dissuasivo – levando em consideração sua associação com a queda social abaixo do limiar da existência mínima –, reduzindo a permeabilidade do mercado de trabalho e prejudicando as reivindicações salariais. Destarte, a ruptura mental-ideológica com a imagem de uma rede de segurança patronal-meritocrática de cunho bismarckiano personificada pelo “espectro” Hartz-IV, como sinônimo de estigmatização social, teria contribuído essencialmente para uma maior disposição de fazer concessões salariais-tarifárias.[37]

Sintetizando as contribuições dos dois grupos de pesquisa aqui analisados, constata-se a convergência de certos argumentos com respeito ao diagnóstico dos rebatimentos da Lei Hartz-IV após dez anos de vigência. Os estudos assinalam preponderantemente os impactos negativos da lei – ora em termos de desproteção social, através da integração em atividades profissionais atípicas e de recomodificação com vestígios liberais, ora em termos de dissuasão com fortes elementos disciplinadores que se traduzem em uma maior concessionabilidade dos empregados, tendo como efeito corolário a paralização da dinâmica do mercado laboral.

A própria dissonância conceitual em referência à identificação dos motivos da “milagrosa” redução na taxa de desemprego de 40% em dez anos reflete o dilema na interpretação de estatísticas e tendências conjunturais no mercado de trabalho dentro de uma discussão politicamente carregada, que polariza ideologicamente a demonização por parte dos seus próprios promotores (o Partido Verde, Sozialdemokratische Partei Deutschlands (SPD), Die Linke) e a sua defesa tímida, que salienta a incontornabilidade de dispositivos de flexibilização no mercado de trabalho (Christlich Demokratische Union Deutschlands (CDU), Christlich-Soziale Union in Bayern (CSU)).

Retornando ao ponto de partida da discussão, levantado por Esping-Andersen (1991) na identificação de caraterísticas idealtípicas dos três regimes de Bem-Estar Social, constata-se pelo caso da Alemanha a introdução de momentos de recomodificação dentro do paradigma do seguro-desemprego ALG-I e ALG-II, à medida que expõe seus beneficiários a uma maior vulnerabilidade a riscos mercadológicos, enquanto a capacidade de modificação da estratificação social através do dispositivo legal Hartz-IV pode ser visualizada em termos reafirmadores da rigidez do mercado de trabalho, à medida que consolida a dualidade entre a proteção social plena – vinculada aos empregos estáveis – e a proteção social amputada – no caso das atividades atípicas. Incrementam-se, portanto, as desigualdades oriundas do acesso diferenciado ao mercado laboral.

Finalmente, a distribuição da provisão do Bem-Estar focalizando a tríade mercado-família-Estado foi levemente alterada através do princípio de individualização na alocação dos recursos ALG-II conforme as necessidades do próprio solicitante e da sua comunidade de necessidade, fortalecendo o papel do Estado como garantidor de direitos sociais mínimos e erodindo a função da família, particularmente do male breadwinner como provedor principal da renda familiar. Em decorrência das moderadas transferências financeiras orientadas no mínimo sociocultural do último quintão da população, o seu alcance emancipador-desmercantilizador resta, porém, limitado.

No entanto, é oportuno sinalizar neste momento que uma redução substancial do orçamento alocado às políticas sociais não se evidenciou (OECD, 2009), fato que remete para a hipótese inicialmente levantada e confirmada na resistência do governo alemão em efetuar cortes significantes nos programas sociais em períodos de crises conjunturais, particularmente no rigoroso biênio 2008/2009. As reconfigurações qualitativas dentro do próprio paradigma do seguro-desemprego deveriam, portanto, ser interpretadas como resposta radical de um governo fortalecido na sua prática executiva, que reconheceu os limites cíclicos das políticas de seguro-desemprego com marcada consistência histórico-estrutural referente aos princípios patronais-meritocráticos de cunho bismarckiano.

Nesse sentido, a Alemanha insere-se no conjunto de países que alteraram as regras de elegibilidade de certos programas sociais, evidenciando-se paralelas na introdução de um sistema de múltiplos pilares nos regimes de aposentadoria, com contribuição pública via renúncia fiscal, assim como na externalização privada de serviços médicos regida pela lógica de cocontribuições. (BOSCHETTI, 2012; KERSTENETZKY, 2011; NULLMEIER; KAUFFMAN, 2010; PIERSON, 1998; SEELEIB-KAISER, 2008)

Considerações finais

Constituiu objetivo principal deste capítulo elucidar alguns aspectos-chave das transformações ocasionadas pelas quatro Lei Hartz no âmago do paradigma de Bem-Estar de cunho bismarckiano na Alemanha. Para isso procedeu-se a uma contrastação diacrônica da sua trajetória histórica, considerando o momento da implementação das leis, entre 2003 e 2005, como cesura analítica. Partindo como referencial operacional da classificação tipológica de Esping-Andersen (1991), em sua distinção entre três arranjos de Bem-Estar Social, assinalaram-se as principais contingências e dissonâncias dentro da evolução do modelo Welfare alemão, focalizando o deslocamento paradigmático operado no núcleo dos seus princípios conservador-corporativistas através do shift sistêmico de prestações de substituição salarial com forte proteção da qualificação profissional e do status social para um arranjo de auxílio-assistência universal (Hartz-IV) orientado no patamar de existência sociocultural mínima.

Assim, as reconfigurações observadas no paradigma de welfare state alemão – exemplificadas no setor tradicional do seguro-desemprego – se inserem em uma paisagem europeia de Welfare State que testemunha uma incrementada hibridização de premissas e princípios inerentes aos clusters idealtípicos identificados na classificação de Esping-Andersen (1991), abrindo o historicamente constituído modelo bismarckiano para eventuais descontinuidades que permitem vislumbrar os esforços reformistas impreteríveis do governo Schröder em corresponder aos desafios sociais, em grande medida de procedência endógena.

Referente à implementação da quarta Lei Hartz, os resultados auferidos neste capítulo à base de uma retrospectiva crítica que abrange o período de vigência legal de dez anos, tendem, no entanto, a sinalizar uma significante contingência no modus operandi do seguro-desemprego.

Nesse sentido, conclui-se que ocorreu certa recomodificação da arquitetura do seguro-desemprego através do endurecimento dos critérios de elegibilidade do programa ALG-I e da instauração de um segundo modelo universal-básico de assistência, com forte responsabilização do solicitante. Na tentativa de traçar um balanço das repercussões da Lei Hartz-IV no âmago do paradigma do seguro social alemão, apontou-se a erosão do papel preponderante da família, nomeadamente do male breadwinner, na distribuição do provimento de renda, advertindo sobre o seu efeito solidificador da rigidez da estratificação social através da dualização dos programas sociais ALG-I e ALG-II.

Diante deste panorama conclusivo, rupturas paradigmáticas não se evidenciaram nos fundamentos conceituais do seguro-desemprego alemão.

Certamente, analisando as repercussões da reforma através de um prisma que reivindica maior igualdade em termos de acesso aos direitos sociais e abstraindo necessariamente da filosofia tecnocrático-produtivista intrínseca à essência das quatro Leis Hartz, a reconfiguração do modelo conservador-bismarckiano é visualizada particularmente como uma ruptura com a histórica mentalidade paternalista das políticas sociais, criando uma schisma dentro da paisagem social alemã, cuja rígida hierarquização condicionada à participação no mercado laboral foi acirrada pela categorização em duas classes: Arbeitslosengeld I ou Hartz-IV.

A lógica operacional na alocação dos recursos do ALG-II proporcionou maior visibilidade estatística dos working poor – prisioneiros de um círculo vicioso de direitos sociais mínimos, migrando entre dispositivos de (re)inserção no mercado laboral e o desempenho de atividades profissionais atípicas flanqueadas pelo auxílio de complementação de renda, acumulando descontinuidades na biografia profissional que, ipso facto, obstaculizam o acesso à proteção dos “incluídos”.

Outrora o solicitante da então assistência mínima usufruía da proteção de subsidiariedade familiar, enquanto os regulamentos da Hartz-IV focalizam o indivíduo inserido na sua comunidade de necessidade e, assim, consideram na avaliação do orçamento todos os membros agregados, criando um impasse para famílias numerosas.

Essa evolução côngrua com a observação de que o número de beneficiários Hartz-IV, tanto solicitando prestações tipo ALG-II como engrossando o contingente maioritário dos Aufstocker, permanece constantemente em um patamar de 4,4 milhões, acusa uma redução em dez anos de apenas meio milhão. Enquanto isso, apenas 17% do grupo beneficiário do Lebenshilfe für den Unterhalt conseguiu sair da dependência financeira em 2010. (BRUCKMEIER; WIEMERS, 2014)

Não obstante, cabe ponderar que as desigualdades econômicas sempre fundamentaram a estratificação social alemã conforme status profissional, retroalimentadas e reafirmadas por políticas conservadoras meritocráticas dentro de sua lógica redistributiva, assinalando um agravamento dessa tendência polarizadora já nos anos 1980.

Vale ressaltar que a própria insistência na provisão de uma rede de segurança generosa da era Adenauer-Erhard-Kohl, alicerçada no discurso igualitário da política consensual e pautada em dispositivos de atenuação da crise sistêmica, como a Frühverrentung e as Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, tornou incontornável a implementação de contraestratégias para dinamizar a monolítica tessitura do mercado de trabalho. Seguindo essa linha de raciocínio, todos os pesquisadores considerados neste capítulo comungam em constatar que um prolongado imobilismo reformista ceteris paribus teria potencializado a discrepância entre a arrecadação fiscal via contribuições e o orçamento despendido em programas de Bem-Estar Social.

Descartando claramente um distanciamento sui generis da concepção de plena cidadania social, amplamente garantida por uma rede de proteção contra as vicissitudes mercantológicas que remeteria ao seu eventual desmantelamento, o assunto politicamente polemizador continua alimentando a discussão contemporânea tanto no ambiente científico quanto na agenda parlamentária, possibilitando a formulação de soluções para os novos desafios sociais. Nesse sentido, é oportuno assinalar a recente introdução do salário-mínimo no país, tangenciando diretamente a situação dos Aufstocker que dependem da Hilfe für den Lebensunterhalt.

Cabe ressaltar que a ausência de uma definição legal de salário-mínimo foi largamente considerada como cúmplice da lógica operacional do setor das atividades atípicas alimentada no contingente dos Aufstocker ou dos solicitantes de Hartz-IV participantes de dispositivos de trabalho oferecidos pelos Jobcenter. Subsequentemente, o dumping salarial inviabilizava a saída dos programas de complementação de renda, já que a remuneração era inferior ao piso estipulado para a existência mínima.

Recentes estudos de Bruckmeier e Wiemers (2014), embasados em diferentes simulações, advertem, contudo, o alcance limitado da introdução do salário-mínimo (atualmente 8,50 euros por hora), evidenciando significantes melhorias apenas para o grupo de Aufstocker sem família, que já acusa alta taxa de participação no mercado laboral.

Se por um lado, a quarta Lei de Prestações de Serviços Modernos do Mercado Laboral comemora seu aniversário de dez anos laureada por haver reduzido o número de desempregados sem alterar significantemente o orçamento alocado às políticas sociais, cabe questionar criticamente seus efeitos amortizadores das desigualdades advindas do diferenciado acesso ao mercado laboral e suas respetivas benesses da proteção social.

Referências

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Notas

[1] A Agenda 2010 refere-se ao abrangente pacote de reforma do sistema social e do mercado laboral na Alemanha, implementado sob a coligação do governo entre a Social-Democracia e o Partido Verde no período de 2003 a 2005. Duramente criticada, previa draconianas reduções das despesas sociais assim como o enfraquecimento da proteção social em despedimento à dinamização e ativação do mercado de trabalho.

[2] Neste capítulo subsume-se sob o hiperônimo de “atividades profissionais atípicas” os mini/mid-jobs sem fiscalização e subsidiados pelo governo, assim como as atividades regulamentadas por contratos temporários (Leiharbeit).

[3] Neste capítulo os termos “Sistemas de Bem-Estar Social” e “Welfare State” serão usados como sinônimos. O conceito de Welfare State aplica-se somente a partir do período pós-Segunda Guerra Mundial, marcado por uma significante extensão e universalização das políticas de proteção social.

[4] A path dependency remete ao alto grau de dependência no desempenho do sistema de Welfare atual em relação aos parâmetros inicialmente escolhidos.

[5] Compare-se a discussão em Nullmeier e Kauffman (2010) e Kerstenetzky (2012).

[6] Nesse contexto cabe assinalar a importância da discussão sobre políticas laborais de ativação na Europa. Consoante Hassel e Schiller (2010), a OECD já teria exigido prioridade a dispositivos de integração imediata no mercado de trabalho em vez de alimentar, por tempo indeterminado, o crescente número de desempregados com transferências financeiras passivas.

[7] Assim, Knuth (2014) e Rhein (2013) assinalam o fato de que a Alemanha foi um dos países com maior crescimento porcentual no setor de empregos atípicos com baixa remuneração desde 1996, perdendo na atualidade apenas para a Lituânia.

[8] O financiamento era baseado majoritariamente na contribuição direta de empregados e empregadores, baseada na folha de salários (em torno de 70%, em média), por sistema de repartição, ou seja, as contribuições dos trabalhadores ativos financiam as prestações sociais daqueles em situação de inatividade em decorrência de idade, desemprego, doença, invalidez. Os impostos fiscais financiavam bens e serviços, como educação, habitação e assistência social.

[9] É oportuno sinalizar, no entanto, a importância do financiamento público através de sistemas de isenção tributária no subsídio de uma parte considerável de novas formas de securitização privada. (NULLMEIER; KAUFMANN, 2010) Conforme Kerstenetzky (2012, p. 469), “a intervenção pública deslocou-se em direção ao financiamento (indireto via renúncia fiscal, ou direto via subsídios) e à regulação.”

[10] Solidifica-se – em decorrência da ênfase no adulto masculino como principal provedor, em concomitância com a alocação de transferências sociais que preservem eminentemente a renda real familiar (Esping-Andersen, 1995) – a monolítica e rígida tessitura do paradigma do mercado laboral que proporciona estabilidade do emprego, salários altos e onerosas contribuições apenas aos “incluídos”, acusando-se um grande atraso em termos de integração da parte feminina em atividades profissionais. Será visto à continuação a reforma Hartz-IV visava principalmente a progressiva flexibilização e o enfraquecimento do sistema tarifário-sindicalista para conferir ao mercado laboral mais permeabilidade e acessibilidade.

[11] Esping-Andersen (1991, 1995) identifica na constelação de família e no respetivo grau de inserção profissional da parte masculina e feminina uma das principais deficiências do modelo conservador-subsidiário alemão, que se opõe à configuração de família escandinava, caraterizada pelo papel igualitário que desempenha a mulher dentro da provisão de renda da família. Conclui asseverando que “O welfare state na Europa continental, portanto, é essencialmente um Estado de transferências, ou de preservação da renda real familiar.”(ESPING-ANDERSEN, 1995, p. 94) Essa tendência se confirma na escassez de tentativas políticas de conciliar a maternidade com uma participação feminina efetiva no mercado de trabalho.

[12] Sobre os detalhes da comissão Hartz, compare-se Frick (2002) e Hartmann (2002a, 2002b).

[13] Bäcker, Bosch e Weinkopf (2011) ressaltam que importantes elementos constituintes da reforma laboral – implicando em detalhes na ênfase atribuída à ativação/intermediação imediata do desempregado, em seu caráter disciplinador-coercitivo de fomentar e exigir (Fordern und Fördern), na desregularização de relações contratuais assim como no endurecimento das regras de aceitabilidade (Zumutbarkeit) – já integravam parcialmente as práticas legislativas sancionadas pelo Arbeitsförderungsreformgesetz de 1998. A filosofia subjacente às políticas laborais de integração estava alicerçada em bases keynesianas, implicando em uma regularização estatal de demanda e oferta que fosse capaz de antecipar impasses e transformações conjunturais tanto endógenas quando exógenas no mercado laboral. Precederam às leis Hartz diversos projetos de alcance local-regional experimentados no final dos anos 1990, tendo como base legal as diretivas Schröder/Blair de 1999, que objetivavam converter a rede de segurança social em um “trampolim” de autorresponsabilidade, delatando uma forte tonalidade neoliberal. Para um detalhado panorama das evoluções do mercado de trabalho na interface com as políticas públicas que anteciparam as Leis Hartz, cf. Hassel e Schiller (2010).

[14] Para consultar a integralidade dos dispositivos legais sancionados, cf. Bäcker, Bosch e Weinkopf (2011).

[15] Em detalhes, cf. Hassel e Schiller (2010). O grupo beneficiário do subsídio de assistência mínima se constituía de pessoas desempregadas e/ou agregados familiares que nunca desempenharam atividades profissionais ou que desempenharam atividades profissionais atípicas, isentas de contribuições sociais obrigatórias.

[16] Acrescentem-se as prestações suplementares concedidas aos solicitantes de ambos os sistemas, abrangendo, entre outros, o auxílio-aluguel e o auxílio-aquecimento com cocontribuição de 100% desde que razoáveis, assim como as transferências financeiras únicas para aquisição de móveis, roupa, necessidades especiais etc. Outrossim, o Estado cotizava nas caixas de seguro-saúde/seguro de cura de longa duração assim como, salvo exceções, nos fundos de aposentadoria. (cf. KLAMMER; TILLMANN, 2001)

[17] O direito às prestações do ALG-I (Lohnersatzleistungen) se estende no caso dos desempregados acima de cinquenta anos há 24 meses. Durante esse período, as prestações percebidas incluem a cotização em fundos de aposentadoria. Antes da introdução do ALG-II, o desempregado, após vencimento das prestações dos Lohnersatzleistungen (60% da folha salarial) foi “rebaixado” ao contingente benificiário dos Sozialgelder (50% da folha salarial), preservando, no entanto, o status ocupacional que assegurava um nível de vida adequado. Ao contrário, no caso do ALG-II, o desempregado não se beneficia das cotizações para o fundo de aposentadoria e, portanto, acumula déficits durante esse período de desemprego, traduzindo-se em uma diminuição absoluta da sua (futura) aposentadoria.

[18] Knuth (2012) aponta nesse contexto para o alto grau de estigmatização dos solicitantes do ALG-II, visto sua classificação e tratamento de “segunda classe”. Estatisticamente, a reintegração no mercado laboral maioritariamente acontece em relações de trabalho precárias e temporalmente determinadas (contratos temporais, mini-jobs) a partir do status de Hartz-IV, que significantemente diminui a chance de um dia (re)ascender a contratos temporalmente indeterminados.

[19] Existe, contudo, um complexo sistema de itens passíveis de exoneração, a discriminar mediante comprovante legal, como o Vermögensfreibetrag, Grundfreibetrag je Kind, Riester-Rente etc. (cf. HASSEL; SCHILLER, 2010)

[20] O conjunto de prestações suplementares do ALG-II coincide largamente com as transferências financeiras complementares do tipo ALG-I, com exceção das cotizações no seguro de aposentadoria a razão de 100% durante o prazo definido para o regime ALG-I.

[21] No contexto da reconfiguração do sistema de alocação de transferências monetárias rumo a um modelo individualizado ou baseado na constelação da comunidade de necessidade e de seus membros agregados, percebe-se um significante deslocamento do arranjo conservador-bismarckianao em termos de subsídio-desemprego, que focalizava o homem como núcleo e principal provedor da renda, em direção de uma ativação de todos os membros agregados da comunidade de necessidade. A alteração da repartição tradicional das tarefas ocasionada pela Lei Hartz-IV constitui, conforme Knuth e Brussig (2011), uma das principais reconfigurações atribuídas às reformas do mercado laboral. Sem descartar o momento emancipatório do adult worker model no contexto de um discurso igualitário de gênero, os autores ponderam que a manutenção de práticas institucionalizadas como o splitting do cônjuge em classes de impostos diferentes assim como a tradicional focalização no homem no âmbito do plano de saúde ainda contêm fortes mecanismos conservadores que obstaculizam a aproximação ao padrão escandinavo de maior igualdade de gênero no paradigma welfare.

[22] Concomitantemente, as pessoas solicitantes do ALG-II estão autorizadas a desempenhar atividades profissionais complementárias, sendo sua remuneração sujeita à dedução, as transferências financeiras concedidas.

[23] Analisando o panorama das disposições legais sancionadas pelo Estado no âmbito das políticas laborais até a década 1990, Bäcker, Bosch e Weinkopf (2011) remetem para o seu caráter sociopolítico generoso, apesar das crises estruturais exógenas (a crise do petróleo nos anos 1970, a generalizada internacionalização do mercado e out-sourcing empresarial) e endógenas (desindustrialização, mudanças demográficas), consistindo na manutenção fortemente subsidiada dos postos de trabalho (Arbeitsbeschafftungsmaßnahmen), em dispositivos de capacitação pós-profissional sem perspectivas de reintegração em um segundo mercado de trabalho, assim como no crescente recurso aos modelos de pré-aposentadoria, consolidando as estruturas monolíticas de um mercado de trabalho imóvel que urgiu uma intervenção do Estado. Essa tendência alcançou seu auge no período posterior à Reunificação no contexto da equiparação sistêmica de dois regimes macroeconômicos diametralmente opostos, traduzindo-se no uso maciço de dipositivos de formação pós-profissional e de integração em atividades altamente subsidiadas.

[24] A categoria seniors se refere neste capítulo à faixa etária entre 55 e 64 anos. (EUROPÄISCHER RAT, 2001)

[25] Assiste-se, portanto, à consolidação de um sistema dualista em função da inserção profissional no mercado de trabalho cujas deficiências já foram analisadas por Esping-Andersen (1995), que atestou um alto grau de rigidez no mercado de trabalho à medida que depende essencialmente da estabilidade do emprego, dos salários altos e das onerosas contribuições. Vale destacar que, sob as novas condições de empregabilidade e para usufruir do direito ao seguro-desemprego assim como à aposentadoria plena, exige-se uma biografia profissional sem intermitências, fato que acirra os antagonismos corroborados pelas pesquisas recentes que testemunham tendências de forte exclusão socioprofissional.

[26] É oportuno sinalizar neste momento a dimensão e abrangência dos estudos disponíveis na literatura acadêmica alemã, maioritariamente encomendados pelo governo federal alemão no intuito de viabilizar um acompanhamento científico transparente da implementação da nova legislação laboral, capaz de assinalar suas deficiências e potencialidades a partir da incorporação de uma ampla gama de indicadores e variáveis. (BAETHGE-KINSKY; BARTELHEIMER; WAGNER, 2010)

[27] As possibilidades de ascensão de status profissional de atividades atípicas, viabilizando a inserção em trabalhos de contrato indeterminado, seguem a hierarquia decrescente seguinte: (1) contrato indeterminado – (2) contrato a tempo parcial indeterminado – (3) contrato temporário – (4) contrato a tempo parcial determinado – (5) mini-jobs. Bäcker, Bosch e Weinkompf (2011) salientam que para o ano 2009, 52% das pessoas solicitantes do Hilfe für den Lebensunterhalt já haviam se beneficiado de prestações do ALG-II durantes os doze meses precedentes, enquanto 27,2% dos egressos do programa ALG-II o solicitavam novamente depois de três meses.

[28] Desse total de 28,3% dos Aufstocker, 45% exerciam em 2010 atividades profissionais com contribuições sociais obrigatórias, sendo que 17,9% se encontravam em relações de trabalho com contrato parcial e 27,2% em contrato pleno. (BÄCKER; BOSCH; WEINKOPF, 2011, p. 24)

[29] Assim, Bäcker, Bosch e Weinkopf (2011) destacam que, para o ano 2009, mais que 39% dos instrumentos implementados pelas Agências de Trabalho locais visavam a integração em relações de trabalho precárias, sobretudo em formas de empregos subsidiados de baixa remuneração (1-Euro-Jobs).

[30] Bäcker, Bosch e Weinkopf (2011) destacam que, para o ano 2008, mais que 80% das pessoas ocupadas em atividades atípicas tinham uma formação profissional completa, com crescente proporção de titulares de diplomas acadêmicos. Compare-se nesse contexto a discussão em Walwei (2009) e Kaltenborn et al. (2003).

[31] No entanto, essa vantagem se inverte ao considerar mulheres casadas integrando a comunidade de necessidade, em decorrência da lógica de alocação de recursos decrescente em função do número e da constelação dos membros agregados da Bedarfsgemeindschaft. (HASSEL; SCHILLER, 2010)

[32] As transformações demográficas favoreciam essencialmente o desenvolvimento positivo, alcançando taxas históricas de 73% da população economicamente ativa em 2012, enquanto o volume total de produtividade foi constantemente reduzido até o término do ano 2007. (KNUTH, 2014)

[33] Assim, refuta a indissociabilidade entre a entrada em vigor das Leis Hartz e a recuperação econômica da Alemanha. Outrossim, postula que no decorrer da crise de 2008/2009 foi justamente o recurso a instrumentos laborais tradicionais de uma economia coordenada (koordinierte Volkswirtschaft) que preconizava uma flexibilização interna (flexibilidade na carga horária, criação de superávit no contingente horário), em vez de recorrer à propalada flexibilização externa.

[34] Knuth (2014) enfatiza a importância da gradativa erosão do sistema tarifária alemão, constatando que a proporção de trabalhadores assalariados sem regulamentos tarifários subiu de 25% (1998) a 43% (2013) nos Länder da Alemanha Ocidental e 40% a 56%, respectivamente, nos Länder da Alemanha Oriental. O pesquisador conclui que, paralelamente aos argumentos citados, a tendência de desregularização não coincide empiricamente com a introdução da quarta Lei Hartz.

[35] Knuth (2014, p. 30) assinala o fato de que a taxa de intermediação de trabalho dobrou entre 2007 e 2011, beneficiando nomeadamente os trabalhadores seniors. Assim, registrou-se uma significante subida na taxa de participação dessa faixa etária no conjunto da população economicamente ativa, de 37% (2000) a 61,5% (2012), recuperando terreno perdido no mercado europeu. (KNUTH, 2014, p. 35)

[36] A Labour-Turnover-Rate se refere à potencialidade de realocação do mercado de trabalho, informando a permanência ou flutuação dos empregados dentro de suas profissões.

[37] Nesse contexto, Knuth (2014) aponta a insuficiente redução da taxa de desemprego de longa duração, sem omitir sua significante revisão para baixo desde 2007, que contradiz a retórica inicial dos instauradores da quarta Lei Hartz, cuja meta principal residia na sua drástica diminuição. Assiste-se, portanto, a uma polarização na dinâmica absorção pelo mercado laboral, via intermediação imediata, dos desempregados nos primeiros meses de desemprego ou ainda na fase terminal do contrato vigente, enquanto os mesmos mecanismos não se evidenciam como eficazes no caso da progressiva permanência no programa.

Guiné-Bissau entre familismo e a (des)mercantilização: uma estratégia para a igualdade substantiva

Paulo Gomes Vaz[1]

O trabalho em regime de economia familiar é, portanto, a atividade doméstica de pequeno porte, que se restringe à economia de consumo de uma comunidade familiar, onde os membros de uma família laboram, sem vínculo empregatício, agindo com espírito comunitário, visando garantir a subsistência do grupo.

(ANDRADE, 1999, p. 80).

Introdução

Contextualizar o Estado de Bem-Estar Social é ressaltar a intervenção do Estado como elemento chave para garantir o mínimo de proteção contra velhice, desemprego, invalidez e outros problemas sociais que surgiram em consequência do pós-guerra, especialmente o desemprego e as mazelas que vinham definhando o direito das pessoas à cidadania. Preocupados com aquela realidade que assolava a Europa, os Estados-Nações se incumbiram de suportar as políticas de seguridade social dos seus cidadãos de acordos com seus princípios sociais e ideológicos. De lá para cá, adentramos numa emergência de demandas heterogêneas, somadas a derrocada da sociedade salarial. Em decorrência disso, a resposta que muitos autores deram a esse fenômeno é de olhar mais “generosa” e amplamente sobre as políticas sociais, em especial o Esping Andersen (apud Zimmerman e Silva 2009), que trouxe uma contribuição importante propondo inovações das políticas sociais à luz das possibilidades de desmercantilização (decomodifição)[2] das relações sociais, nas quais os direitos e benefícios de um cidadão devem ser garantidos mesmo quando o indivíduo estiver fora do mercado. Segundo esse autor:

Uma definição mínima da concepção de desmercantilização deve incorporar a possibilidade de cada cidadão em decidir e (ou) optar livremente por não trabalhar quando assim considerar ou julgar necessário[3], podendo e tendo como sobreviver dignamente para além da participação no mercado (ANDERSEN, 1990 apud ZIMMERMANN; SILVA, 2009, p. 346).

Essa contribuição “generosa” e substantiva do Esping Andersen (1990 apud Zimmernann & Silva, 2009), é que me move, chamando atenção para a cegueira dos fatos sobre o elemento valorativo que devem ser considerados importantes para o critério da seguridade social, diferente da visão tradicional. Essa contribuição do Esping Andersen sobre a seguridade social é que nos permite observar as demandas atuais e consequentemente, me permitindo trazer à tona o caso da Guiné-Bissau como um estudo de caso.

O objetivo principal deste capítulo é trazer à tona o marxismo cultural, como uma forma mais ampliada de preferências e necessidades pontuais, para pensar o Estado de Bem-Estar social nas economias consideradas periféricas, especialmente o caso da Guiné-Bissau.

Ora, a história dos países “pós-coloniais” é heterogênea em suas conjunturas sociopolíticas e multifacetada pelas formas de governabilidade e seguridade social, porém esses países são homogêneos em roupagem da “cleptocracia” – Estado governado por ladrões –, e os seus dirigentes se personificam como uma elite indiferente ao resto da população. Esse é um perfil de governantes que nada tem a contribuir para a igualdade e o desenvolvimento de uma nação, senão fazer padecer e adiar gerações e gerações com má governação, deixando os países à mercê de ajudas internacionais, configurados assim como legítimos dependentes do Fundo Monetário internacional (FMI) e o Banco Mundial, ambos geridos pelo Ocidente.

Foram desmanteladas as oligarquias coloniais, mas a oligarquia militar se estendeu por mais três décadas e, mesmo em tempos da dita democracia, seu desprendimento permanecera sombrio e questionável. Daí a importância de compreender que os fatos e personagens de grande repercussão na história do mundo ocorrem, por assim dizer, duas vezes. Para lembrar a famosa frase de Karl Marx, no Dezoito Brumário: a história se repete, a primeira vez como tragédia e a segunda como farsa. (MARX, 2011, p. 25) Ora, são quadros agudos e contagiosos que atingem copiosamente as lideranças guineenses, cuja história se limita entre o discurso do “pós-colonialismo” e o protagonismo dos líderes inescrupulosos, que sistematicamente são manipulados pela ideologia ocidental, deixando o país numa encruzilhada de interesses adversos e de governos bajuladores de “toma lá, dá cá”. Portanto, todos os elementos apontados demonstram que é preciso de fato olhar não só para os aspectos políticos, mas também para os indicadores e consequências dessa má gestão, mormente para o impacto disso na seguridade social dos indivíduos, isto é, dos guineenses enquanto cidadãos.

Sabe-se que há um novo hábito de sobrevivência, escancarado na classe política guineense, que faz com que grande parcela da população almeje à classe política. Por outro lado, quem está fora dela não tem condições mínimas de sobrevivência, porque os altos cargos dos executivos passam a ser uma profissão, na qual todos se gladiam por benesses, enquanto o desenvolvimento do país fica por se fazer, “a deus dará”.

Há países onde o Estado suporta a economia por meio de uma boa gestão e de políticas sociais, com ou sem muitos recursos materiais. Há outros em que os recursos e/ou Produto Interno Bruto (PIB) condicionam o governo a atribuir papel importante à redistribuição de renda. A Guiné-Bissau é um caso à parte, com parcos recursos, corre pelo escombro de insurgências, instabilidades e das mesmices intermináveis de ajudas financeiras das ONGs internacionais nas articulações em prol das comunidades vulneráveis, grosso modo, projetada em cooperativas de mulheres. Como escreve Franzoni:

[…] nesses países há grande proporção de famílias pobres que oferecem trabalho comunitário não remunerado para os serviços próprios na área que seria esperado a responsabilidade dos governos, local e/ou central, como a construção de escolas e até mesmo administração.

Em melhor dos casos apenas uma pequena parte da população tem acesso a transferências e serviços públicos organizados em programas sociais. [São limitados em recursos financeiros] e apresentam grande dificuldades de mercantilização da força de trabalho. (FRANZONI, 2007, p. 26, tradução nossa)

Nos momentos de crise surgem formas de acolhimento e reciprocidade entre grupos de indivíduos, uma prática característica do modelo de Estado de Bem-Estar de regime familista, em que a escassez de recursos financeiros e administrativos passa a criar no imaginário social das pessoas a conscientização de espírito acolhedor; os membros incorporam os hábitos de solidariedade espontaneamente, como costume. Uma cosmovisão debruçada no propósito de reprodução social instrumentalizada para superar essencialmente a escassez material, obriga os indivíduos a recorrer à filosofia africana, outrora muito presente nas suas sociedades, retomando o modo de vida chamado “Ubuntu” (humanidade), praticada antes da chegada dos invasores (navegadores europeus) no continente Africano. Esta filosofia de vida “africana” Ubuntu, etimologicamente de origem Zulu, serve como o fundamento espiritual de algumas das sociedades africanas essencialmente apoiadas em valores humanos, obrigando socialmente os sujeitos a buscarem a moral, redistribuição, reconhecimento, generosidade, solidariedade e compaixão para com os outros (necessitados). Elas provisionam aos indivíduos ao princípio e disposição de dadivar em todos os campos da vida social, econômica, política etc. (LOUW, 1998).

A política de seguridade social na Guiné-Bissau se aproxima à de alguns países latino-americanos, a exemplo de Bolívia, Nicarágua e Equador, com o mercado de trabalho ineficiente e políticas públicas débeis, onde o âmbito doméstico e o trabalho feminino em particular desempenham um papel central na subsistência, somado à instrumentalização das dinâmicas recíprocas em segmentos econômicos e às remessas dos emigrantes.

São países periféricos, onde não há emprego formal para todos, e as instituições sociais encarnam o sustentáculo da sobrevivência. Uma experiência sempre presente desde a idade media, e que vem demonstrando a sua resistência nos tempos da mercantilização da força do trabalho. Como analisam de forma atenta Clovis Zimmerman e Marina Silva (2009):

A mercantilização é um fenômeno típico da sociedade capitalista. Na Idade Média, a sociedade era pouco mercantilizada, e a capacidade de sobrevivência de um indivíduo não era decidida através do contrato de trabalho, mas através do apoio da família, igreja ou senhor feudal. Isso não significa dizer que não havia qualquer forma de mercantilização naquela época. Contudo a grande maioria das pessoas não era dependente única e exclusivamente dos salários, mas possuía diversas formas de subsistência.

Com o advento do capitalismo, as formas pré-mercantilizadas de proteção social foram destruídas, e as possibilidades de os trabalhadores sobreviverem fora das relações de mercado foram colocadas em xeque. Essas relações tornaram-se o centro das atenções dos estudos de Karl Marx, sobretudo a transformação de produtores independentes em assalariados sem propriedades. Para Marx, a mercantilização da força de trabalho implica a obrigatoriedade da venda da força de trabalho (mercantilização), causando a alienação […] e a consequente liberdade atrás dos muros da prisão. (ZIMMERMANN; SILVA, 2009, p. 347, grifo nosso)

Pela perspectiva de Zimmerman e Silva (2009), se observa que a discussão sobre Estado e bem-estar social é bastante extensa e banhada de controvérsias agudas: para uns, é reducionista e economicista; para outros, suas demandas estão cada vez mais exacerbadas, pois se assentam em múltiplas demandas altamente atípicas, mesmo se tratando de sociedades multiculturais nos tempos atuais. Assim, esses autores questionam os limites dessas demandas, para lembrar a infeliz crítica da Janete Luzia Leite (2011), no seu artigo As políticas de cota no brasil: política social?. A autora tentou deixar as cinzas, para não dizer aniquilar as políticas de cotas étnico-raciais ao ingresso no ensino superior. Nas suas análises a autora entende tal política como um dos responsáveis pela fragmentação das lutas sociais como eram no passado recente da história do país, marcado por fortes movimentos sindicais homogêneos. Portanto, para Leite (2011), a assistencialização das políticas sociais é um instrumento que tende a eliminar a luta dos trabalhadores e escamotear as expressões da questão social.

Nas suas análises “retrogradas” o Estado de Bem-Estar Social estaria perdendo sua centralidade, porque as cotas fragmentam as emblemáticas lutas coletivas, como a luta da classe trabalhadora e da burguesia.

As interpretações retrógradas como a de Janete (2011) apresentam conteúdos tecnocráticos, observando somente onde há vantagens e demandas dos grupos tradicionalmente privilegiados, porém ignorando vários elementos importantes de minorias com demandas novas, que não trazem benefício direto aos grupos dominantes. Preocupada com esse aspecto que não responde as demandas das minorias, Nancy Fraser (2011) tenta reverter o quadro ao trazer elementos novos que não sejam redutíveis (limitados) ao paradigma social da Europa industrial pós-guerra.

Todavia, o Estado de Bem-Estar social foi o protótipo de uma Europa alquebrada na segunda metade da II Guerra Mundial e após Revolução Industrial. Dito de outra maneira, se tratava de uma Europa experiente em linhas de produção, porém socialmente fragmentada, que buscava dar respostas àquela situação em que se vivia para garantir serviços públicos e proteção à população através do Estado como agente regulamentador. Eram países com infraestruturas para a implementação das estratégias voltadas ao resgate do seu substrato social, então desempregado ou acidentado pela guerra, dentre outras condições. Esse cenário crítico serviu de estopim ao Estado de Bem-Estar Social, mesmo diante da crise pós-guerra e da crise econômica.

Segundo Zimmermann e Silva (2009), em tese os países desenvolvidos investem mais de 20% do PIB nas políticas de proteção social. Por outro lado, os menos desenvolvidos tendem a investir relativamente menos, em graus diferenciados, por vários fatores, como os de ordem ideológica, cultural, tradicional ou exclusivamente por falta de recursos.

Os investimentos de modo geral oscilam tendenciosamente de acordo com os partidos ou governos, dentro dos aspectos ideológicos, como é o caso do Brasil, um regime estatal-protecionista: o Partido dos Trabalhadores (PT) tem investido em mais políticas de desmercantilização, atento às necessidades dos desempregados, no esforço de fazer um reparo social (justiça social). Assim, é possível afirmar que o foco do PT tem sido mais evidente nesse tipo de ação, no que concerne ao reparo social, do que os partidos da direita ou de centro-direita, a exemplo de Partido da Social-Democracia Brasileira (PSDB), que executa as políticas sociais por meio da industrialização.

Destarte, quando se trata de América Latina, de acordo com Franzoni (2007), nas suas análises estatísticas em dezoito países da região foi possível constatar que os regimes de Bem-Estar latino-americanos comportam um risco em comum quanto à formação de capital humano através da educação básica e saúde, particularmente entre aquela parte da população que não pode pagar por esses serviços. São características de países com o mercado de trabalho ineficiente e as políticas públicas débeis e inexistentes no âmbito doméstico, nesse sentido são as forças de trabalho feminino em particular que desempenham um papel central na reprodução social, sem o qual não é possível dar conta da alocação de recursos existentes na região. Essa é uma das características centrais de regime familista, que de forma mais humana se distingue dos demais conglomerados de estado de Bem-Estar-Social.

Segundo Franzoni (2007), é possível identificar três conglomerados de Estado de Bem-Estar-Social, conforme o papel de Estado e o grau de familiarização e da gestão de riscos:

Estado protecionista: (Costa Rica e Uruguai)

Estado produtivista: (Argentina e Chile)

Familista: (Equador e Nicarágua)

Neste último conglomerado há diferenças de graus de investimento. Alguns países, como Equador e Nicarágua, apresentam mercado de trabalho e políticas públicas ainda mais fracas ou inexistentes, somadas às demandas do campo doméstico.

O processo cultural e tradicional também pode influenciar e nutrir o bem-estar das pessoas. Na Guiné-Bissau, por exemplo, a conjuntura de política de seguridade social teve suas origens na mercantilização, a partir da época colonial, sob o domínio português. Enquanto uma massa não assalariada vivia nas margens da sociedade, buscava-se contornar a exclusão nas atividades familiares com apoio das igrejas e de outros atores sociais. Essa população passou a depender de modalidades solidárias e informais nos centros urbanos, atuando nas atividades braçais e/ou em serviços de candongueiros, motoristas, serviços gerais (os homens, como pedreiros, pintores e mecânicos; e as mulheres na revenda de peixe, roupas, e outros produtos alimentícios), a partir pequenos financiamentos de parentes ou de conhecidos.

Desta coexistência resultam morfologias familiares inéditas como, sejam a co-residência de duas ou mais famílias nucleares ou de uma família nuclear a que se agregam indivíduos com relações de parentesco ou amizade com um dos membros da família nuclear, formando famílias compostas. (DOZON, 1988 apud DOMINGUES, 2000, p. 347)

A Guiné-Bissau hoje se enquadra no contexto do regime familista, porém o seu sistema de previdência social, principiado na época colonial sob as ordens do fascismo salazarista, fora motivado por receios que não estavam relacionados com as demandas e reivindicações das massas em termos de previdência e redistribuição; tratava-se de uma política de mercantilização de cunho protecionista, promovida pela Igreja Católica. Todavia, mesmo depois da independência, a Guiné-Bissau obteve um amparo necessário de países socialistas, tais como a república Popular de China, a antiga União Soviética (URSS) e Cuba – aliados ferrenhos no desmantelamento dos invasores. Esses países implementaram ideologia de incentivo a redistribuição social nesse período essencialmente na fase inicial da pós independência. Esses aliados tentavam suplantar um regime socialista, de cunho protecionismo-familiar, ancorados em suas ideologias socialistas. Mantiveram suas ajudas externas nos setores de segurança, saúde, educação, subsídios alimentícios (nos chamados armazéns do povo), durante e depois das independências. Todo cidadão, fosse de dentro ou fora do mercado de trabalho, se beneficiava por direito dos itens e doações internacionais.

Por meio de políticas de assistencialismo esporadicamente eram abastecidos os mantimentos, como óleo, açúcar, farinha, sopa, leite e medicamentos aos postos de saúde. Porém, em longo prazo as doações começaram a ficar tímidas e naturalmente foram substituídas, sob o domínio do Estado guineense, pela continuidade dos projetos de infraestrutura, educação, saúde e seguridade da população guineense.

Ora, é importante pôr em evidência a proeminência de ajudas externas para suprir as necessidades básicas da população, que acabava de sair de uma guerra colonial portuguesa. Era uma condição preponderante naquela circunstância crítica. Mas o protótipo de libertação propriamente dito tinha que partir dos próprios guineenses e ser elaborado para guineense, incorporando suas práxis sociais e de reprodução social, assim como das diversas estratégias de subsistências, enquanto aguardada a formação do homem novo, isto é, dos quadros capazes de responder às expectativas do povo a partir daquelas circunstâncias pós-guerra nas quais

O estado fora moldado ao longo de uma luta de libertação nacional impregnada de ideologia anti-capitalista aspirava a ocupar todo o espaço económico, sendo o maior empreendedor, o maior empregador e o protetor máximo do homem novo, liberto do jugo de exploradores privados sem piedade. O Estado providência à maneira guineense era um açambarcador de todo o empreendimento nacional. Assim, nos primeiros anos da busca de vias para promover o desenvolvimento nacional, o empreendedorismo se confundiu com a planificação centralizada. (KOUDAWO apud SILVA; FERNANDES, 2010)

Esse quadro retrata o ambiente em que vivia a Guiné-Bissau “pós-guerra”, ascendendo de sua libertação estrutural do sistema colonial à uma reestruturação produtiva e social, com políticas de seguridade social à sua própria maneira, mais ampliada, além da mercantilização da época portuguesa, que preconizavam os trabalhadores e em última instância os familiares dos trabalhadores. Como ressaltou Elias (2009) sobre a mercantilização que começou na época colonial,

A previdência começou desde a era colonial, porque nessa altura a primeira caixa criada – os estatutos – foram aprovados em 1945. Era uma caixa chamada Montepio das Alfândegas, que era uma caixa que se ocupava com a questão da proteção social dos funcionários aduaneiros, que se preocuparam, nessa altura, em criar essa caixa, para velar das questões de doenças, reforma, etc. Com o evoluir dos tempos, foi criada a caixa sindical da previdência (em 1960), que é uma caixa virada à proteção dos empregados, porque a caixa anterior, [a que eu me referi], era uma caixa especifica, destinada a um determinado grupo, que eram os aduaneiros. E a caixa sindical já vem a abranger todos aqueles servidores do setor privado dessas entidades, na época colonial, que já operavam no país. Então, depois, mais tarde, criou-se uma caixa de previdência dos servidores públicos da Guiné. Também foi em 1960, mas já depois da caixa sindical. Mas a caixa de previdência dos servidores públicos da Guiné, seu objetivo, também, era ocupar-se da previdência dos funcionários públicos, isto quer dizer, a previdência dos servidores do Estado.

Então, todas essas caixas têm por objetivo velar pela proteção social dos trabalhadores, os funcionários e seus familiares. Então, em 1974, o país tornou-se independente e, 5 anos depois, em janeiro de 1979, criou-se o Instituto Nacional de Seguros e Previdência Social.

Até lá, o regime era um regime facultativo, salvo algumas nuances em relação aos servidores do setor privado. Em 1980, instituiu-se o Regime de Seguros Obrigatórios de Acidentes de Trabalho e Doenças Profissionais. O objetivo da instituição desse seguro é, de fato, proteger o trabalhador em si, enquanto tal, no exercício das suas funções, garantindo-lhe a cobertura inerente aos riscos e às doenças inerentes à atividade profissional. Pouco depois, em 1986, criou-se o Regime Geral da Previdência Social. Esse regime faz a cobertura dos trabalhadores por conta de outrem: são os trabalhadores do setor privado e também os trabalhadores que são servidores de Estado, mas cujos estatutos não estão abrangidos pela função pública. (ELIAS, 2009, p. 104-105).

Preocupada com a mercantilização e o economicismo nas políticas sociais que só protegem os empregados “trabalhadores”, Nancy Fraser (2011) sugere ir além do movimento duplo como o de Karl Polanyi (1980), centralizado em dois eixos, aquele da mercantilização e o da proteção social, que oculta as formas de injustiça que não estão presentes no mercado, e propõe uma integração ao analisar o terceiro eixo: a emancipação da hierarquização do gênero, o que a autora chama de movimento triplo, como uma espécie mais abrangente e inclusiva de Bem-Estar Social.

Considerando o caráter polissêmico da palavra, quando se trata de aspetos ideológicos o Estado de Bem-Estar, etimologicamente originário do inglês Welfare State, em português significa se sentir bem socialmente. Esse conceito teve origem no pensamento keynesiano, surgindo como resposta para o que se vivia na Europa. Hoje necessariamente as demandas são outras (como gênero, raça, cultura); também apareceram novos elementos à seguridade social, de maneira ampliada, incluindo o emblemático dilema entre proletário industrial fabril e burguesia.

Nesse quadro do plano conceitual um famoso estudioso pode ajudar a elucidar o sentido das coisas é Amartya Sen, (2001a); (2001b), ao ressaltar o sentido de vida social que as pessoas podem levar. Dessa maneira, deverá o Estado-Nação não subestimar as necessidades das pessoas. Por exemplo, acesso à saúde, à agricultura familiar, respirar o ar puro das montanhas com os filhos são elementos simples, mas extremamente necessários.

Por isso, Sen (2001b) sugere a igualdade reexaminada em tom crítico ao economicismo e à mercantilização das forças de trabalho. E questiona os critérios da igualdade em dois aspectos centrais: 1) Porque a igualdade? Igualdade de quê? O mesmo serve para a questão de Estado de Bem-Estar Social – não se pode começar a defender ou a executar os projetos de seguridade social sem saber do que afinal se trata, ou do que realmente as pessoas precisam, por exemplo, renda, riquezas, oportunidades, liberdades, ou mesmo as necessidades biológicas ou físicas. Considerando inúmeras liberdades que complementam o bem-estar social, esse lendário autor concebe as políticas sociais como inversão de capital humano em capital social, ou nas capacidades humanas mediante programas sociais orientados a ampliar as capacidades das pessoas para participar com liberdade do processo produtivo. É nesse contexto que se inserem e devem se ancorar as novas tendências de reforma ou inovações de programas sociais no mundo todo e sob os governos. (DRAIBE; RIESSCO, 2011, p. 226)

Sen (2001a, p. 94) entende “a economia de bem-estar social real” a partir da liberdade, sob o primado de dois elementos cruciais: as capacidades (capabilites) e os funcionamentos. A primeira se refere à liberdade efetiva que um indivíduo tem de escolher diferentes tipos de vida entre as alternativas possíveis, enquanto a segunda representa a parte de uma pessoa, desde estar bem nutrida, com condição física perfeita, educada e instruída até a capacidade de tomar parte de uma comunidade. Estes são elementos constituintes do bem-estar para uma pessoa.

Destarte, a superação dessa lacuna requer uma inovação, tendo como ponto focal as mulheres, pela dupla ou tripla jornada de trabalho, consequências das franjas da dominação masculina nas sociedades tradicionais, reservando as atividades domésticas exclusivamente às mulheres. Apesar das recentes conquistas significativas, as diferenças entre os gêneros ainda persistem no mercado de trabalho.

Preocupado com o descompasso entre o mercado de trabalho e a injustiça imposta aos vulneráveis, Sen (2001b) alerta para os aspetos do ser além do mercado, ao destacar a qualidade de vida como uma forma de reexaminação da justiça social inclusive para os que estão fora do mercado de trabalho “formal”.

A questão central é a qualidade da vida que podemos levar. A necessidade de possuir mercadorias para que se alcance um determinado patamar de condições de vida varia grandemente segundo características fisiológicas, sociais e culturais, além de outras igualmente contingentes […] O valor do padrão de vida repousa na vida, e não na possessão de mercadorias, a qual tem relevância derivada e variável. (SEN, 2001b, p. 25)

Com isso, Amartya Sen (SEN apud LESSA, 2000, p. 16) faz uma crítica contundente, ao que ele chama de “welfarista do utilitarismo”, pela forma como as pessoas observam o mundo sob um único ângulo “mercado de trabalho” como condição sine qua non de bem-estar, sem se preocupar com déficit natural das pessoas ou das funcionalidades.

A desmercadorização, não devemos duvidar, é capaz de milagres! Liberta as pessoas do mercado, converte o trabalho (assalariado) em trabalho voluntário e não obrigatório, reverte o individualismo em solidariedade para além das classes (cross-class), faz do lazer algo pleno de sentido e humanamente compensador, libera as mulheres do trabalho doméstico e da criação dos filhos, transforma as classes sociais em mediações da solidariedade interclasses – sem que seja necessária a superação do capital! E tudo isso graças à ação coletiva “acionada” pelo Estado de Bem-Estar (LESSA, 2014, p. 10)

Os países de regime familista, apresentam um índice de desemprego formal muito alto, o Estado tem recursos muito limitados e as organizações internacionais atuam como instituições seria, com resultados credíveis e fidedigno sob a ótica do estado e da população, além de servir como fonte de renda aos seus associados, membros ou colaboradores desempenham um papel importante, na erradicação da pobreza, na luta contra a propagação das doenças. Não há evidencias significativas de corrupção ou falcatruas (desvio de verbas públicas) como ocorre em muitos países desenvolvidos.

Nos países com maior proporção de PIB e menor redistribuição de renda, as atuações das ONGs são muito tímidas, devido à participação do Estado-Nação nos programas de transferência de renda. Os projetos de inclusão social são incumbidos da inteira responsabilidade na redistribuição de renda, com políticas sociais como Bolsa Família, Minha Casa, Minha Vida, Bolsa-Escola, entre outros programas de inclusão Social, uma situação oposta ao que se verifica na Guiné-Bissau:

Apesar de ser ainda nova, a sociedade civil guineense é muito dinâmica e diversifica-se cada vez mais. As ONG e as associações de base, enquanto componentes essenciais e mais dinâmicas da sociedade civil, têm um papel capital no processo de luta contra a pobreza. Para desempenharem este papel, as ONG apresentam as seguintes vantagens comparativas: forte dinâmica organizacional, grande capacidade de ação e intervenção, bom conhecimento do terreno de intervenção, capacidade de conceber e implementar estratégias apropriadas aos contextos, e um capital de confiança e de colaboração com as outras componentes da sociedade civil. Não obstante algumas fraquezas decorrentes da sua juventude e das deficiências do processo de expansão em curso, as ONG têm sido parceiras valiosas do governo nas áreas da intervenção de base, e de redução da pobreza nas camadas mais desfavorecidas. O seu papel será, portanto, capital na implementação do DENARP. As instituições académicas e de pesquisa, os grupos de intelectuais e líderes de opinião assim como os médias serão outros atores importantes na promoção da boa governação como suporte da efetividade e eficiência da luta contra a pobreza. (GUINÉ-BISSAU, 2005, p. 29)

As ONGs se limitam à política de assistencialismo, com eficácia momentânea focada nas necessidades básicas, como agricultura familiar para subsistência, doação de remédios, perfuração de poços, pavimentação de ruas, dentre outros. Porém são ações consideradas restritas e limitadas, devido à alta carência da população no tocante a necessidades básicas.

Contudo, as ações dos programas estatais que antes incentivavam o “setor informal” foram arrefecidas em alguns casos e, em outros, completamente eliminadas, enquanto a instância intermediadora da proteção social se desloca do Estado para as organizações não-governamentais (ONGs) mediante modestos investimentos que, sob uma pretensa proteção social, objetivam conter os ânimos das populações despossuídas que se organizam, podendo pôr em risco as políticas de ajustamento. Esse deslocamento do desenvolvimento para a luta contra a pobreza, faz com que o emprego deixe de ser uma questão econômica para ser uma questão social, sem que a racionalidade do capital em nada se altere. (TAVARES, 2002, p. 50)

Todavia, tais projetos, mesmo incompletos, suprem parcialmente a ausência do Estado-Nação incapaz em matéria de seguridade social, por serem métodos que trazem melhoras, mas não eliminam a raiz do problema.

Nessa circunstância, ao menos no caso da Guiné-Bissau não se trata de química apassivadora de prováveis conflitos advindos de uma horda de miseráveis como sustenta Dias. (2006 apud LEITE, 2011, p. 27) Devido às carências pontuais de subsistência da população vulnerável e que concomitantemente o Estado é incapaz de suportar, diante de um verdadeiro “campo de batalha” pela sobrevivência do dia a dia, quase todos se tornam vulneráveis. Porém a seguridade social é aplicada em situações como impacto de desastres naturais e situações de conflito, pós-conflito e atendimento aos órfãos.

Conclusão

Este capítulo convida o leitor a observar um retrato de como são parcos os recursos materiais, característicos de países do regime familista – onde geralmente não há emprego formal para todos, decorrente de vários fatores, em especial a mercantilização das forças de trabalho, consequentemente as dificuldades de incluir um número expressivo de pessoas no mercado de trabalho tendem a ser uma luta constante. Consequentemente, os membros dessas sociedades incorporam práticas espontâneas, como o familismo (dentro das práxis sociais), uma prática típica da cultura africana caracterizada pelo sentimento de comprometimento em ajudar o outro para se sentir bem consigo mesmo, ou uma reciprocidade, de ajudar alguém com quem se tem deveres pessoais, que se configura como redes de solidariedades (a família acima de tudo, mas também amigos e membros de um grupo). Porém essa prática pode ser paradoxal se não for rigorosamente vigiada e pode se estender de forma banalizada ao nepotismo e à pessoalidade, ao invés de impessoalidade nas estruturas do funcionalismo público ou privado. Os governos deverão buscar alternativas públicas que não estimulem esse círculo vicioso do nepotismo nas estruturas administrativas dos serviços públicos, criando mecanismos eficazes de suporte que proporcionem os sentidos da vida que as pessoas pretendem de bem-estar social e oportunidades de trabalho que as agradem. Ademais, é necessário buscar mecanismos de inclusão de diversas manifestações das formas de trabalho que as pessoas desejam, incluindo as velhas e novas informalidades decorrentes do desemprego estrutural. Isso significa dizer que a seguridade social deve se tornar mais plural, e ir além do mercado, incluindo a população ativa e não ativa.

Destarte, urge entender que a avaliação da igualdade não pode ser dissociada do contexto social, pois as políticas de mercantilização de mão de obra, principalmente nos países periféricos menos desenvolvidos, são redutíveis, porque restringem o acesso da população a direitos sociais e, se não forem reexaminadas, tenderão a encurtar as expectativas de vida dos guineenses.

A debilidade da seguridade social é uma condição nevrálgica na Guiné-Bissau, impossibilitando quase todas as camadas da população de ter acesso à justiça social, e no que tange a gênero, isto é, para as mulheres e crianças, a debilidade se torna mais aguda, consideradas o extrato mais vulnerável da sociedade.

Continua a ser uma incógnita a atuação das ONGs quanto aos seus fins ideológicos, ou seja, não se sabe se estão realmente destinadas a salvar a África ou é o Ocidente que está em busca da sua salvação através da África. Portanto, em algum momento o Estado terá de encontrar soluções autossuficientes para arcar com as políticas de seguridade social, sem intermediários como as ONGs.

Os hábitos culturais e tradicionais, sendo espontâneos ou racionalizados no convívio de pessoas ou grupos, terão de ser somados ao jeito guinendade de ser (sentimento humano), que vai além dos interesses exclusivamente materiais, a fim de incluir os que estão fora do mercado formal de trabalho por meio de programas como microcrédito destinado à população vulnerável, com real prioridade para mulheres microempreendedoras e, em segundo plano, para o contingente de jovens desempregados – consequências do êxodo rural que transformou a cidade de Bissau capital, do país, num planetário de ambulantes em disputa por espaços comerciais para sobreviver.

Referências

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Notas

[1] Professor adjunto de Instituto de Humanidades e Letras da Universidade da Integração Internacional da Lusofonia Afro-Brasileira (UNILAB).

[2] Espírito de generosidade que preserva os direitos de cidadão tanto na prestação de serviços fora de mercado como na prestação de benefícios monetários para diversas situações de impossibilidade de trabalhar.

[3] Ao ter condições de recusar trabalhos degradantes (trabalho escravo, trabalhos mal pagos), o indivíduo não seria punido por isso, uma vez que tem assegurado um padrão de sobrevivência, que compreende: estar livre da fome e possuir uma moradia adequada etc.

Sobre os autores

Anderson Mascarenhas Santos

Mestre em Segurança Pública, Justiça e Cidadania pela Faculdade de Direito da Universidade Federal da Bahia (UFBA). Especialista em Direito Tributário pela JusPodivm. Bacharel em Direito pela Universidade do Estado da Bahia (UNEB).

Bruno Barreto Mascarenhas

Bacharel em Direito pela Faculdade de Ciências e Empreendedorismo (FACEMP).

Clóvis Roberto Zimmermann

Sociólogo pela Universidade de Heidelberg, na Alemanha. Graduado em Teologia e doutorado em Sociologia pela mesma universidade (Ruprecht-Karls). Professor adjunto de Sociologia da Universidade Federal da Bahia (UFBA). Tem experiência na área de sociologia, com ênfase em políticas públicas, atuando principalmente nos seguintes temas: políticas públicas, participação popular, direitos humanos e políticas sociais.

Daniela Brito Coelho Moreira Barreto

Mestre em Segurança Pública, Justiça e Cidadania pela Universidade Federal da Bahia (UFBA). Especialista em Direito Processual Civil pela UFBA. Pós-graduada em Direito do Estado pela Rede de Ensino LFG e Juspodivm. Assessora jurídica criminal do Ministério Público do Estado da Bahia.

Dayane Nayara Conceição de Assis (Nzinga Mbandi)

Mestre em Estudos Interdisciplinares sobre Mulheres, Gênero e Feminismo da Universidade Federal da Bahia (UFBA). Ativista da Rede de Mulheres Negras da Bahia.

Ernesto Cabral de Medeiros

Mestre em Segurança Pública, Justiça e Cidadania pela Universidade Federal da Bahia (UFBA). Especialista em Processo Civil pela UFBA. Promotor de Justiça do Ministério Público do Estado da Bahia.

Gepherson Macêdo Espínola

Mestre em Gestão de Políticas Públicas e Segurança Social pela Universidade Federal do Recôncavo da Bahia (UFRB). Professor do curso de especialização em Educação, Pobreza e Desigualdade Social da Universidade Federal da Bahia (UFBA).

Gilber Santos de Oliveira

Mestre em Segurança Pública, Justiça e Cidadania pela Universidade Federal da Bahia (UFBA). Promotor de Justiça do Ministério Público do Estado da Bahia.

Jader Santos Alves

Mestre em Segurança Pública, Justiça e Cidadania pela Universidade Federal da Bahia (UFBA). Especialista em Direito do Estado pela Fundação Faculdade de Direito da UFBA. Promotor de Justiça do Ministério Público do Estado da Bahia.

Jônatas Oliveira dos Santos

Mestre em Segurança Pública, Justiça e Cidadania pela Universidade Federal da Bahia (UFBA). Graduação em Segurança Pública e Defesa Social pela Academia de Polícia Militar da Bahia (APM/BA). I Tenente da Polícia Militar da Bahia.

José Dutra de Lima Júnior

Mestre em Segurança Pública, Justiça e Cidadania e em Direito Internacional Público. Promotor de Justiça do Ministério Público do Estado da Bahia, titular da 4ª Promotoria de Justiça em Teixeira de Freitas (BA) de execução penal. Professor de Criminologia na Faculdade do Sul da Bahia.

Julio Cesar de Sá da Rocha

Doutorado em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP). Doutorado Sanduíche em Tulane University. Pós-doutorado em Antropologia pela Universidade Federal da Bahia (UFBA). Professor associado da UFBA e professor do quadro permanente do mestrado e doutorado em Direito da UFBA.

Luanda Naiade Oliveira da Silva

Mestre em Ciências Sociais pela Universidade Federal da Bahia (UFBA). Professora substituta do Departamento de Ciências Humanas e Letras da Universidade Estadual do Sudoeste da Bahia (UESB) – campus Jequié.

Mainara Mizzi Rocha Frota

Mestre em Ciências Sociais: Cultura, Desigualdade e Desenvolvimento pela Universidade Federal do Recôncavo da Bahia (UFRB). Doutoranda do Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais pela Universidade Federal da Bahia (UFBA). Professora auxiliar da Universidade Estadual do Sudoeste da Bahia (UESB) – campus Jequié e coordenadora do Centro Interdisciplinar de Pesquisa Agroambiental (Cipam).

Marjorie da Silva Ribeiro Souza

Mestre em Segurança Pública Justiça e Cidadania pela Universidade Federal da Bahia (UFBA). Pós-graduada em Criminologia, Política Criminal e Segurança Pública pela Anhanguera. Servidora do Ministério Público da Bahia.

Paulo Gomes Vaz

Doutorando em Ciências Sociais na Universidade Federal da Bahia (UFBA). Área de pesquisa: trabalho e desigualdades sociais, migração, mobilidade urbana, políticas públicas e raça.

Renato Mendes Costa Figueiredo

Mestre em Segurança Pública, Justiça e Cidadania. Servidor e Assessor do Centro de Apoio Operacional de Segurança Pública e Defesa Social - CEOSP - MPBA.

Sônia Cristina Lima Chaves

Doutora em Saúde Pública pelo Instituto de Saúde Coletiva da Universidade Federal da Bahia (UFBA). Professora e pesquisadora da área de política, planejamento e gestão em saúde do Programa de Pós-Graduação em Saúde Coletiva do Instituto de Saúde Coletiva da UFBA. Coordenadora do Mestrado Profissional em Segurança Pública, Justiça e Cidadania.

Stephan Treuke

Mestre em Geografia e Filologia Românica pela Universidade Justus-Liebig (Giessen, Alemanha). Doutorando e pesquisador em Ciências Sociais na Universidade Federal da Bahia (UFBA). Trabalha nas áreas de sociologia urbana, sistemas de bem-estar social e sociologia contemporânea.

Vanilton Caetano

Mestre em Ciências Sociais pela Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas da Universidade Federal da Bahia (UFBA).

Vitor Matheus Oliveira de Menezes

Mestre em Ciências Sociais pela Universidade Federal da Bahia (UFBA). Bacharel em Ciências Sociais, com habilitação em Sociologia. Pesquisador do projeto Radiografia do Brasil Contemporâneo, do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea).