No centro das coalizões de defesa da política de transporte marítimo de carga: participação, intermediação e incrementalismo

Abstract

Por que os marcos regulatórios aprovados entre 1985 e 1993, a Constituição de 1988 e a Lei de Modernização dos Portos não foram suficientes para superar a condição de precariedade e desintegração da infraestrutura e atividade marítima no Brasil? Como e quais coalizões de defesa incidiram sobre a Política do Transporte Marítimo de cargas no Brasil no período estudado e quais foram as crenças e os valores delineadores dessas coalizões? A hegemonia da Coalizão Industrial Nacional Corporativa nas decisões que envolveram a Política de Transporte Marítimo de Cargas no período estudado, cujas crenças e interesses afirmaram a centralização do governo federal, a exploração direta pelo poder público dos serviços portuários e de navegação e os obstáculos à participação de capital estrangeiro, impediram mudanças significativas nas diretrizes formuladas e implementadas na política ainda durante o regime militar (1964-1985). Esta é a chave de leitura defendida por esta tese. Para alcançar os objetivos do trabalho, adotou-se o modelo ACF (Advocacy Coalition Framework) como esquema de inteligibilidade para explicar o fenômeno. O modelo vem sendo aplicado para estudar uma ampla gama de arenas de políticas e processos de tomada de decisão (JENKINS-SMITH; NOHRSTEDT; WEIBLE; INGOLD, 2017). Para operacionalizar a pesquisa, recuperaram-se as declarações e propostas de leis dos atores presentes nas notas taquigráficas dos processos constituinte de 1988 e aprovação da Lei 8.630/93. Nessa etapa de coleta de dados, o ator foi a unidade de análise primária. A filiação e o nível federativo foram atributos de agregação dos atores. As crenças centrais da política (paradigmas) e ação coordenada foram os conceitos booleanos utilizados para identificar as posições dos atores frente à possibilidade de oito coalizões. Em seguida, aplicou-se a análise de redes sociais para descrever a conexão entre os atores. Utilizaram-se os seguintes indicadores: centralidade via grau de intermediação (betweeness) de arestas e frequência de participação dos atores e das crenças; índice de convergência com os paradigmas e, no caso da ação coordenada, entre atores. Estes indicadores foram utilizados na comparação por correlação estatística. Como resultados, das oito coalizões possíveis, somente a coalizão Industrial Nacional Corporativa ocupou a posição central e dominante no subsistema. Essa coalizão passa a disputar espaço com a ascensão da Coalizão Privatista, identificada no processo de aprovação da Lei de Modernização dos portos, em 1993. A coalizão em prol da privatização não apresentou ação coordenada suficiente para superar a centralidade e dominância da Coalizão Industrial Nacional Corporativa, o que repercutiu no caráter incremental da nova regulamentação.

Why were the regulatory frameworks approved between 1985 and 1993, the 1988 Constitution and the Port Modernization Law, insufficient to overcome the precarious and disintegrating condition of maritime infrastructure and activity in Brazil? How and which defense coalitions affected the Maritime Shipping Policy in Brazil during the period studied and what were the beliefs and values that outlined these coalitions? The hegemony of the National Corporate Industrial Coalition in decisions involving the Maritime Cargo Transport Policy in the related period studied, whose beliefs and interests affirmed the centralization of the federal government, the direct exploitation by the public authorities of port and navigation services and obstacles to the participation of foreign capital, prevented significant changes in the guidelines formulated and implemented in politics even during the military regime (1964-1985). This is the reading key defended by this dissertation. To achieve the objectives of the work, the ACF model (Advocacy Coalition Framework) was adopted as an intelligibility scheme to explain the phenomenon. The model has been applied to study a wide range of policy arenas and decisionmaking processes (JENKINS-SMITH; NOHRSTEDT; WEIBLE; INGOLD, 2017). To operationalize the research, the declarations and proposals of laws of the actors present in the shorthand notes of the 1988 constituent processes and the approval of Law 8.630 / 93 were recovered. In this stage of data collection, the actor was the primary analysis unit. The affiliation and the federative level were attributes of the aggregation of the actors. The policy core beliefs (paradigms) and coordinated action were the Boolean concepts used to identify the positions of the actors given the possibilities of eight coalitions. Then, the analysis of social networks was applied to describe the connection between the actors. The following indicators were used: centrality by betweenness degree and frequency of participation of actors and beliefs; convergence index with paradigms and, in the case of coordinated action, between actors. These indicators were used in the comparison by statistical correlation. As a result, of the eight possible coalitions, only the National Industrial Corporate coalition occupied the central and dominant position in the subsystem. This coalition starts to dispute space with the rise of the Privatizer coalition, identified in the process of approval of the Modernization of Ports Law, in 1993. The coalition favorable to privatization did not present enough coordinated action to overcome the centrality and dominance of the coalition Industrial Nacional Corporative, which reflected on the incremental character of the new regulation.